Diritto Agrario

Le nuove Regole operative PNRR per l’agrivoltaico: struttura, criticità e impatti applicativi per l’impresa agricola

Aprile 18, 2026

Il contributo esamina le nuove Regole operative adottate dal GSE per la concessione dei contributi in conto capitale nell’ambito della misura PNRR M2C2, Investimento 1.1 “Sviluppo agrivoltaico”, in attuazione dell’art. 27 del d.l. 19 febbraio 2026, n. 19. L’analisi mette in evidenza come il nuovo assetto non si risolva in un mero aggiornamento procedurale, ma realizzi una più ampia riconfigurazione del modello attuativo della misura, segnata dal passaggio dal MASE al GSE, dalla centralizzazione in capo a quest’ultimo delle funzioni di concessione, monitoraggio, controllo ed erogazione delle risorse, nonché dalla ridefinizione del target PNRR al 30 giugno 2026 in termini di conclusione degli accordi di concessione anziché di entrata in esercizio degli impianti. Il contributo si sofferma, in particolare, sulla struttura dell’Accordo di concessione, sul sistema delle scadenze e delle garanzie, sulla disciplina dell’anticipazione del contributo, sugli adempimenti documentali richiesti nella fase di entrata in esercizio, nonché sui limiti derivanti dal divieto di cumulo con altre risorse dell’Unione europea e dal rispetto del principio DNSH. Il commento evidenzia come la misura, pur coerente con la logica performance-based del PNRR e con l’esigenza di assicurare un controllo rigoroso sull’impiego delle risorse pubbliche, produca un marcato trasferimento del rischio operativo e finanziario in capo ai beneficiari e finisca per premiare soggetti dotati di una più solida capacità organizzativa, tecnica e finanziaria. Ne emerge un modello fortemente strutturato, nel quale l’effettiva accessibilità degli incentivi dipende sempre meno dalla sola astratta ammissibilità del progetto e sempre più dalla capacità dell’operatore di governare l’intero ciclo amministrativo, esecutivo e documentale dell’investimento agrivoltaico.

1. Il nuovo assetto della misura agrivoltaica PNRR: dal MASE al GSE

L’art. 27 del d.l. 19 febbraio 2026, n. 19¹ segna una significativa riconfigurazione del quadro regolatorio della misura «Sviluppo agrivoltaico», inserendosi nel più ampio processo di revisione del PNRR². Tale intervento non si limita a introdurre correttivi di natura attuativa, ma incide sul modello stesso di gestione della misura, determinando un passaggio da una logica prevalentemente regolatoria, incentrata sul ruolo del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, a un modello operativo-gestionale affidato al Gestore dei Servizi Energetici, cui è attribuita la gestione diretta di un programma di sovvenzione finanziaria per una dotazione complessiva di 1,099 miliardi di euro.

Il subentro del GSE nei rapporti giuridici in essere, espressamente previsto dalla nuova disciplina, si accompagna alla necessità di assicurare la continuità degli effetti prodotti dalle graduatorie già approvate nell’ambito del precedente assetto. Tale continuità, tuttavia, non si traduce in una mera traslazione soggettiva delle competenze, ma implica una riorganizzazione delle modalità di attuazione della misura, con conseguente ridefinizione delle posizioni giuridiche dei soggetti ammessi a finanziamento. In questo senso, il nuovo assetto si pone in rapporto di continuità funzionale, ma non di identità strutturale, rispetto al quadro delineato dal decreto ministeriale 22 dicembre 2023, n. 436 e dalle Regole operative del 2024³.

Ne deriva un sistema normativo stratificato che, nella pratica applicativa, richiede una costante opera di coordinamento. Il d.l. PNRR costituisce la fonte primaria di rango legislativo; il DM Agrivoltaico resta vigente per tutti gli aspetti compatibili con il nuovo quadro normativo, in particolare, con riguardo alla disciplina degli incentivi in conto esercizio e ai requisiti tecnici degli impianti; le Regole operative 2024 continuano ad applicarsi nelle parti non espressamente modificate o superate. Il documento qui in commento si configura come atto attuativo di secondo livello che si innesta sul quadro già definito dal DM Agrivoltaico e dalle Regole operative 2024, le quali restano applicabili per quanto compatibili. La corretta individuazione della fonte applicabile a ciascun profilo costituisce, per l’operatore, una condizione preliminare indispensabile per la gestione del rapporto concessorio, atteso che i principali problemi applicativi si concentreranno proprio nei punti di raccordo tra discipline non integralmente coincidenti.

La trasformazione più rilevante riguarda il passaggio da un modello incentrato sulla fase autorizzatoria e sulla verifica ex ante dei requisiti a un modello in cui assume rilievo centrale la gestione del rapporto concessorio e il monitoraggio in itinere degli interventi finanziati. Il GSE non si limita a svolgere funzioni tecniche di supporto, ma diviene il perno dell’intero sistema, assumendo compiti di gestione, controllo e verifica del raggiungimento degli obiettivi PNRR lungo l’intero ciclo della misura, dalla formalizzazione del rapporto con il beneficiario fino al monitoraggio dell’attuazione e all’erogazione delle risorse. Vi è, dunque, un rafforzamento della dimensione amministrativa del rapporto con il beneficiario, che si struttura attorno a un insieme di obblighi puntuali e temporalmente scanditi.

In questo contesto, assume particolare rilievo la ridefinizione del target della misura, che, in coerenza con la logica “performance-based” propria del PNRR, non è più ancorato alla realizzazione fisica degli impianti, ma alla stipula degli accordi di concessione entro il termine del 30 giugno 2026. L’obiettivo si considera raggiunto con la somma degli importi oggetto delle concessioni concluse, non con l’entrata in esercizio degli impianti. Si delinea, così, una separazione tra il rischio PNRR, che grava sul sistema nel suo complesso in relazione al conseguimento del target europeo, e il rischio individuale del singolo beneficiario, il quale rimane invece esposto alla decadenza dagli incentivi in caso di inosservanza dei termini di avvio dei lavori e di entrata in esercizio previsti dal documento in commento. Lo spostamento del baricentro dall’esecuzione materiale dell’investimento alla formalizzazione del rapporto giuridico evidenzia, dunque, una diversa impostazione della misura, nella quale il rispetto delle milestone procedurali assume un valore determinante ai fini del conseguimento degli obiettivi europei.

La riconfigurazione del modello attuativo si innesta, peraltro, su un quadro normativo che ha progressivamente consolidato la specificità dell’agrivoltaico quale fattispecie distinta rispetto al fotovoltaico tradizionale, caratterizzata dalla necessaria integrazione tra produzione energetica e attività agricola. Le Regole operative, pur non intervenendo su tale qualificazione, ne presuppongono l’impianto, traducendolo in una serie di obblighi documentali e di verifica che rafforzano il controllo sulla permanenza dell’attività agricola nel corso dell’intero ciclo di vita dell’impianto.

2. L’Accordo di concessione: struttura, perfezionamento e posizione del beneficiario

Nel nuovo assetto delineato dall’art. 27 del d.l. 19 febbraio 2026, n. 19 e dalle Regole operative, l’Accordo di concessione assume una funzione centrale, configurandosi quale snodo attraverso il quale si costituisce e si disciplina il rapporto tra il soggetto attuatore e il beneficiario del contributo. La sua struttura non è riconducibile in modo lineare, né al modello provvedimentale unilaterale, né a quello contrattuale in senso stretto, ma si presenta come una fattispecie complessa a formazione progressiva, articolata in una sequenza di atti tra loro funzionalmente collegati.

In particolare, l’Accordo si compone di tre elementi essenziali: l’atto di concessione adottato dal GSE, l’atto d’obbligo che definisce il contenuto degli impegni gravanti sul soggetto ammesso a finanziamento e, infine, la nota di accettazione, il cui caricamento sul portale informatico costituisce condizione necessaria per il perfezionamento del rapporto. L’adozione dell’atto di concessione presuppone, per ciascuna iniziativa ammessa in graduatoria, lo svolgimento dei controlli propedeutici affidati al GSE — in particolare, sul divieto di doppio finanziamento, sulle verifiche antimafia e sull’assenza di conflitto di interessi — nonché la deliberazione finale di assegnazione da parte dell’apposito Comitato per gli Investimenti. L’atto reca, tra l’altro, l’elenco dei progetti ammessi, gli importi massimi concedibili a valere sulle risorse PNRR, le tempistiche di realizzazione e i relativi codici identificativi. Nelle more della pubblicazione dell’atto di concessione, l’inserimento in posizione utile nelle graduatorie approvate è espressamente qualificato dalle Regole operative quale atto costitutivo dell’impegno al riconoscimento della tariffa spettante e del contributo in conto capitale, fermo restando quanto previsto dai successivi provvedimenti attuativi. Il rapporto concessorio si perfeziona, tuttavia, solo con il caricamento della nota di accettazione sul portale informatico. Da tale momento il soggetto assume la posizione di beneficiario PNRR, con conseguente insorgenza degli obblighi di esecuzione, rendicontazione e monitoraggio previsti dalla disciplina di settore.

Il termine di trenta giorni assegnato per la sottoscrizione e trasmissione della nota di accettazione riveste natura sostanzialmente perentoria. La sua inosservanza determina la perdita del diritto al contributo, in quanto impedisce il perfezionamento del rapporto concessorio. Tale previsione si inserisce coerentemente nella logica acceleratoria del PNRR, ma introduce, al contempo, un profilo di particolare rigidità, in quanto non sembra lasciare spazi apprezzabili per valutazioni discrezionali da parte del GSE in ordine alla rimessione in termini o alla sanatoria di eventuali irregolarità formali. La rilevanza pratica di questo adempimento è ulteriormente accentuata dal fatto che dalla data di perfezionamento dell’Accordo decorre il termine di tre mesi per l’avvio dei lavori, con le conseguenze decadenziali che si esamineranno nel paragrafo successivo.
Alla fisiologia dell’Accordo si collega anche il meccanismo di scorrimento delle graduatorie, che le Regole operative ricollegano ai casi di rinuncia, decadenza o sopravvenuta disponibilità di ulteriori risorse PNRR. In tali ipotesi, il GSE procede allo scorrimento degli elenchi relativi ai progetti non finanziati per carenza di risorse, secondo l’ordine di graduatoria⁴. È previsto, inoltre, che, ove le risorse residue risultino sufficienti a coprire solo una quota della potenza dell’ultimo impianto utile, l’ammissione agli incentivi avvenga limitatamente a tale quota, con esclusione della restante potenza. Si tratta di una previsione di particolare rilievo applicativo, poiché introduce un criterio di flessibilità allocativa che, se da un lato consente il pieno assorbimento delle risorse disponibili, dall’altro impone agli operatori una pianificazione particolarmente attenta della configurazione progettuale e della sostenibilità economica anche in ipotesi di ammissione parziale.

La qualificazione dell’Accordo quale fattispecie complessa incide anche sul tema delle tutele. La fase genetica del rapporto, che culmina con l’adozione dell’atto di concessione, conserva una marcata connotazione pubblicistica; più problematica è, invece, la qualificazione della successiva fase di attuazione degli obblighi gravanti sul beneficiario, nella quale la dimensione provvedimentale si intreccia con quella esecutiva del rapporto concessorio. Più che delineare un riparto di tutela già definito, la fattispecie fa emergere possibili questioni applicative in ordine ai rimedi esperibili e alla sede giurisdizionale competente, suscettibili di più puntuale chiarimento solo alla luce dei futuri sviluppi interpretativi e giurisprudenziali.

Un ulteriore profilo di rilievo riguarda le ipotesi in cui il progetto sia presentato da un’associazione temporanea di imprese. Le Regole operative richiedono che l’ATI⁵ risulti formalmente costituita prima dell’adozione dell’atto di concessione, con conseguente esclusione di modelli “in formazione” o meramente programmati. Tale previsione rafforza l’esigenza di certezza soggettiva del rapporto concessorio e incide direttamente sulla distribuzione delle responsabilità tra i partecipanti, che, pur articolate sul piano interno secondo gli accordi associativi, vengono ricondotte all’esterno a un centro unitario di imputazione normalmente individuato nel soggetto mandatario. A quest’ultimo le Regole imputano espressamente le responsabilità relative alle attività di monitoraggio dell’avanzamento del progetto, con una concentrazione esterna degli adempimenti che ne accentua il ruolo non soltanto rappresentativo ma anche funzionale nei rapporti con il GSE. Sul piano patrimoniale, inoltre, la ripartizione del contributo in conto capitale massimo concedibile tra i soggetti che sostengono le spese avviene sulla base delle informazioni fornite dal mandatario, circostanza che ne rafforza ulteriormente la centralità operativa nella gestione del rapporto con il Gestore.

3. Le scadenze critiche: un calendario operativo

Il sistema delineato dalle Regole operative è scandito da una sequenza di termini stringenti che assumono una funzione non meramente organizzativa, ma sostanziale, in quanto direttamente collegati alla conservazione del diritto al contributo e agli incentivi connessi. La dimensione temporale del rapporto concessorio diviene, così, elemento strutturale della misura, secondo una logica tipica degli interventi PNRR, in cui il rispetto delle milestone procedurali condiziona l’ammissibilità e la permanenza del finanziamento.

Il primo termine rilevante concerne i tre mesi decorrenti dal perfezionamento dell’Accordo di concessione. Entro tale termine, il beneficiario deve avviare i lavori oppure, in alternativa, costituire la garanzia di realizzazione dell’investimento. La disciplina non impone, dunque, in termini assoluti l’immediato avvio dell’intervento, ma configura un meccanismo alternativo nel quale la garanzia opera come strumento idoneo a evitare la decadenza anche in assenza dell’avvio materiale dei lavori nel termine trimestrale. La decadenza consegue, più precisamente, solo alla mancata attivazione di entrambe le opzioni entro il termine previsto. All’avvio dei lavori si collega un ulteriore adempimento di natura comunicativa: entro trenta giorni dall’avvio, il beneficiario è tenuto a trasmettere al GSE la relativa comunicazione tramite il Portale Agrivoltaico, conservando la documentazione idonea ad attestarlo. Tale passaggio, apparentemente formale, assume rilievo ai fini del monitoraggio e dell’allineamento del progetto rispetto alle tempistiche PNRR, incidendo sulla tracciabilità dell’intervento e sulla possibilità di attivare i controlli in itinere.

Il termine più incisivo è rappresentato dal limite di ventiquattro mesi entro il quale deve essere conseguita l’entrata in esercizio dell’impianto. Sul punto, le Regole operative non appaiono del tutto lineari. In Premessa, infatti, il nuovo termine è richiamato in conformità all’art. 27 del d.l. 19 febbraio 2026, n. 19, come decorrente dalla comunicazione ai soggetti degli accordi di concessione; nella disciplina operativa delle tempistiche rilevanti e nella sezione dedicata alle garanzie, invece, il dies a quo è individuato nella pubblicazione dell’atto di concessione sul sito del GSE. La questione non è meramente formale, poiché da tale individuazione dipende l’effettiva ampiezza della finestra temporale disponibile per la realizzazione dell’intervento e, quindi, la concreta sostenibilità del cronoprogramma imposto dalla misura. Il riferimento alla comunicazione dell’accordo appare preferibile sotto il profilo della certezza del rapporto, in quanto ancorato a un momento direttamente riferibile alla sfera del beneficiario. Nondimeno, tale argomento non è decisivo, poiché anche la pubblicazione sul sito istituzionale integra una forma di conoscibilità legale dell’atto. Sotto il profilo della gerarchia interna al documento attuativo, anzi, è proprio la previsione contenuta nel Capitolo 4 — ripresa anche nella disciplina delle garanzie — a presentarsi come regola operativa immediatamente applicabile. L’esito è, dunque, quello di una persistente incertezza interpretativa, che non viene attenuata ma semmai accentuata dal disallineamento tra il richiamo contenuto nella Premessa e le disposizioni applicative del documento.

Il riferimento al target PNRR del 30 giugno 2026 introduce un ulteriore livello di complessità. Tale termine non coincide con alcuna delle scadenze operative proprie del singolo beneficiario, ma riguarda il GSE, che entro tale data deve aver concluso gli accordi di concessione per l’intero importo disponibile. Ne deriva una scissione tra tempistica amministrativa e tempistica esecutiva, che impone agli operatori una pianificazione particolarmente attenta, soprattutto nei casi in cui i procedimenti autorizzativi o le attività di realizzazione presentino elementi di incertezza. La rilevanza di tale data si riflette comunque, in via indiretta, anche sulla posizione dei soggetti collocati utilmente in graduatoria, poiché la tempestiva conclusione degli accordi condiziona l’effettiva copertura finanziaria dei progetti ammessi.

Si configura, in tal modo, un impianto temporale particolarmente serrato, nel quale la sequenza degli adempimenti e il rispetto dei termini assumono rilievo decisivo ai fini della conservazione dei benefici. Tale rigidità applicativa si coglie ancor più chiaramente se letta insieme agli ulteriori adempimenti e presìdi procedimentali che, nella fase successiva del rapporto, gravano sul soggetto beneficiario.

4. Le garanzie: tipologie, requisiti e implicazioni operative

Il sistema delle garanzie previsto dalle Regole operative si colloca tra gli elementi più incisivi della nuova disciplina, non solo per la funzione di tutela dell’interesse pubblico alla corretta esecuzione degli interventi, ma anche per il ruolo che esso assume nella selezione degli operatori effettivamente in grado di sostenere l’investimento. Le garanzie non operano, dunque, come meri strumenti accessori, ma come componenti strutturali del rapporto concessorio, articolate su due piani distinti, corrispondenti a due momenti diversi della vita dell’iniziativa finanziata: la garanzia di realizzazione dell’investimento, funzionale a presidiare la fase esecutiva, e la garanzia per l’anticipazione, funzionale a coprire il rischio connesso all’erogazione anticipata di una quota del contributo.

La garanzia di realizzazione dell’investimento deve essere prestata in misura pari al cinque per cento del prodotto tra il costo massimo di riferimento e la potenza nominale dell’impianto⁶. Essa può assumere la forma di fideiussione bancaria, fideiussione assicurativa ovvero deposito cauzionale infruttifero. La previsione di un importo parametrato su valori standardizzati, anziché sul costo effettivo dell’intervento, introduce un criterio di semplificazione che, tuttavia, può generare scostamenti significativi rispetto alla reale esposizione economica del progetto. La garanzia, inoltre, non assolve una funzione meramente eventuale o residuale, poiché si inserisce direttamente nella scansione temporale dell’intervento: la sua costituzione entro il termine di tre mesi dal perfezionamento dell’Accordo consente al beneficiario di evitare la decadenza anche nell’ipotesi in cui i lavori non siano stati ancora avviati, operando come strumento alternativo all’avvio materiale dell’intervento.

Accanto alla garanzia di realizzazione si colloca la garanzia richiesta per l’anticipazione del contributo, che deve coprire integralmente l’importo erogato a titolo anticipato — con una copertura al 100% che riflette il rischio connesso all’erogazione di risorse pubbliche in assenza di rendicontazione — ed è prestabile esclusivamente mediante fideiussione bancaria o assicurativa, con esclusione del deposito cauzionale infruttifero.

La differenza di disciplina rispetto alla garanzia di realizzazione evidenzia una maggiore attenzione al rischio finanziario connesso all’anticipazione, configurando un sistema nel quale questa è ammessa ma fortemente presidiata. Mentre la prima garanzia è funzionale a presidiare la concreta attivazione e realizzazione dell’investimento, la seconda è preordinata a neutralizzare il rischio di anticipazioni non giustificate da un successivo esito positivo della procedura di riconoscimento degli incentivi.

Particolare rilievo assumono i requisiti tecnici richiesti per le fideiussioni, comuni a entrambe le tipologie. La loro inosservanza può determinare l’inaccettabilità della garanzia, con conseguente esposizione del beneficiario al rischio di decadenza. Le Regole operative impongono che esse siano rilasciate da soggetti abilitati — banche iscritte nell’elenco Banca d’Italia per il ramo cauzioni, compagnie assicurative iscritte presso IVASS nell’albo RIGA — e che siano incondizionate ed escutibili a prima richiesta, con rinuncia espressa al beneficio della preventiva escussione del debitore principale. È, inoltre, espressamente precisato che il GSE, in qualità di ente beneficiario, non è tenuto alla sottoscrizione di alcun documento relativo alla fideiussione. Tali caratteristiche rafforzano sensibilmente la posizione del Gestore, consentendo un’immediata attivazione delle tutele in caso di inadempimento, ma incidono in modo significativo sulle condizioni di accesso al credito e sui costi complessivi dell’operazione, soprattutto per gli operatori di minori dimensioni. Un ulteriore requisito di rilievo pratico è quello della verificabilità telematica: ove non sia possibile procedere tramite le piattaforme indicate, il GSE richiede conferma dell’autenticità della polizza direttamente al garante a mezzo PEC, con possibili rallentamenti procedurali che il beneficiario ha interesse a prevenire già nella fase di selezione dell’istituto garante.

Le modalità di svincolo e di escussione delle garanzie sono collegate al verificarsi dei presupposti stabiliti dalle Regole operative. Per la garanzia di realizzazione, lo svincolo è disposto dal GSE a seguito della verifica dell’avvenuta entrata in esercizio dell’impianto, e la fideiussione deve avere durata annuale automaticamente rinnovabile fino alla comunicazione di svincolo nei trenta giorni successivi alla comunicazione di entrata in esercizio; la mancata entrata in esercizio entro ventiquattro mesi comporta invece l’escussione della garanzia ovvero l’incameramento del deposito cauzionale. Per la garanzia prestata a fronte dell’anticipazione, lo svincolo è collegato all’esito positivo della valutazione della richiesta di riconoscimento degli incentivi, mentre l’escussione opera, tra l’altro, in caso di rigetto della relativa domanda o di rinuncia successiva all’erogazione dell’anticipo. Il meccanismo di rinnovo automatico attenua il rischio di decadenze formali imputabili alla durata del titolo di garanzia, ma trasferisce sul beneficiario un costo potenzialmente crescente, suscettibile di incidere in misura più intensa sulle imprese agricole di minori dimensioni.

5. L’anticipazione del 30%: presupposti, condizioni e profili di rischio

Tra le innovazioni di maggiore impatto operativo introdotte dalle Regole operative vi è la possibilità, per il soggetto beneficiario, di richiedere a titolo di anticipazione una quota fino al trenta per cento del contributo massimo concedibile indicato nell’atto di concessione. La previsione risponde all’esigenza di agevolare la fase iniziale di esecuzione dell’investimento, attenuando l’esposizione finanziaria dell’operatore in un momento in cui il progetto non ha ancora generato alcun ritorno economico e richiede, al contrario, un rilevante impiego di risorse. La sua configurazione normativa, tuttavia, è tale da circoscriverne l’operatività entro limiti precisi, la cui violazione produce conseguenze di particolare gravità.

L’accesso all’anticipazione presuppone il concorso di condizioni rigorose. In primo luogo, deve essere già intervenuta la stipula dell’Accordo di concessione; in secondo luogo, il beneficiario deve avere comunicato al GSE l’avvenuto avvio dei lavori. La misura non si configura, dunque, come uno strumento di prefinanziamento sganciato dallo stato di avanzamento del progetto, ma come un’anticipazione subordinata all’effettiva attivazione dell’intervento e, quindi, accessibile solo all’esito del perfezionamento del rapporto concessorio e dell’avvio della fase esecutiva.

Sul piano documentale, alla domanda devono essere allegati la fideiussione bancaria o assicurativa a copertura integrale dell’importo richiesto e la comunicazione del conto corrente dedicato ai sensi dell’art. 3 della l. 13 agosto 2010, n. 136. L’impianto documentale conferma che l’erogazione anticipata resta sottoposta a un controllo particolarmente rigoroso, orientato non soltanto a presidiare il rischio di mancata realizzazione dell’investimento, ma anche a garantire la piena tracciabilità dei flussi finanziari connessi all’utilizzo delle risorse pubbliche. Prima dell’erogazione, il GSE procede, inoltre, all’acquisizione dell’informativa antimafia, verificando l’assenza di cause di decadenza, sospensione o divieto ai sensi dell’art. 67 del d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159, nonché l’assenza di tentativi di infiltrazione mafiosa idonei a condizionare le scelte del beneficiario. Anche sotto questo profilo emerge con chiarezza come l’anticipazione non costituisca una mera opzione finanziaria, ma un segmento del procedimento sottoposto a presidi pubblicistici rafforzati, con una variabile temporale non trascurabile che il beneficiario deve considerare nella propria pianificazione finanziaria.

La disciplina presenta, tuttavia, un’evidente asimmetria tra il beneficio finanziario immediato dell’anticipazione e gli oneri economici e fideiussori che ne derivano. A fronte della possibilità di ottenere il trenta per cento del contributo in via anticipata, il soggetto richiedente è tenuto a prestare una garanzia pari al cento per cento dell’importo erogato. L’operazione consente certamente di migliorare la liquidità nella fase iniziale, ma non elimina il costo dell’accesso al credito, né quello della garanzia, finendo, anzi, per gravare in misura significativa sui progetti meno capitalizzati.

L’anticipazione, inoltre, è parametrata al contributo massimo concedibile indicato nell’atto di concessione, e non alle spese già sostenute e rendicontate alla data della richiesta: il beneficiario può, dunaque, accedere alla provvista in una fase ancora iniziale dell’investimento, ma al prezzo di un corrispondente aggravio in termini di esposizione fideiussoria potenzialmente protratta nel tempo.

A ciò si aggiunge il rischio connesso all’eventuale rigetto della richiesta di riconoscimento degli incentivi o alla successiva rinuncia del beneficiario dopo l’erogazione dell’anticipo. In tali ipotesi, le Regole operative prevedono l’escussione della fideiussione per l’intero importo garantito, con effetti che possono risultare particolarmente onerosi, soprattutto nei casi in cui le criticità emergano in una fase avanzata dell’intervento. La scelta di richiedere l’anticipazione, pertanto, impone una valutazione preventiva particolarmente attenta, che tenga conto non soltanto del fabbisogno finanziario immediato, ma anche della complessiva tenuta tecnica, amministrativa e documentale del progetto.

6. La fase dell’entrata in esercizio: adempimenti documentali e oneri di rendicontazione

La fase dell’entrata in esercizio rappresenta, nell’economia delle Regole operative, il momento in cui la dimensione progettuale e realizzativa dell’intervento deve tradursi in un assetto documentale completo, coerente e verificabile. Non si tratta soltanto della comunicazione del completamento dell’impianto, ma del passaggio nel quale il soggetto beneficiario è chiamato a dimostrare, in forma formalizzata e documentata, la permanenza di tutti i presupposti richiesti per il riconoscimento sia del contributo in conto capitale sia della tariffa incentivante. Le Regole rinviano, per tale fase, al modello di dichiarazione sostitutiva di atto notorio contenuto nell’Allegato A.1, alla dichiarazione del Direttore lavori o del tecnico abilitato di cui all’Allegato A.2 e alla documentazione elencata nell’Allegato B.1, delineando un apparato istruttorio fondato su autodichiarazioni qualificate, attestazioni tecniche e allegazioni documentali di supporto. La contestualità di tali adempimenti non è casuale: comunicazione di entrata in esercizio, dichiarazione tecnica e richiesta di erogazione del saldo costituiscono un fascio procedimentale unitario che innesca la fase istruttoria del GSE.

Il primo profilo da evidenziare concerne la natura delle dichiarazioni richieste. Il beneficiario non si limita a trasmettere dati tecnici o contabili, ma rende dichiarazioni sostitutive ai sensi del d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, assumendo direttamente la responsabilità della veridicità delle informazioni rese e della conformità della documentazione caricata sul portale rispetto al quadro normativo e regolatorio di riferimento. Nel modello allegato, la comunicazione di entrata in esercizio è accompagnata da una serie molto ampia di attestazioni concernenti, tra l’altro, la permanenza dei requisiti soggettivi e oggettivi, il rispetto del principio DNSH, la validità dei titoli autorizzativi, i dati catastali, la potenza realizzata, la superficie del sistema agrivoltaico, la continuità dell’attività agricola e la correttezza delle coordinate bancarie.

La struttura stessa della dichiarazione sostitutiva conferma che la fase conclusiva dell’intervento non è affidata a una mera verifica tecnica dell’impianto, ma a un meccanismo dichiarativo ad alta intensità di responsabilizzazione del beneficiario, con possibili riflessi anche sul piano probatorio ove insorgano contestazioni in sede amministrativa o contenziosa.

Il contenuto della dichiarazione del Direttore lavori merita una sottolineatura autonoma. Essa non si limita ad attestare il completamento dei lavori, ma certifica analiticamente la conformità del sistema al progetto as built, il completamento delle opere previste dai titoli autorizzativi, la conformità dei materiali e delle apparecchiature alle pertinenti norme tecniche di settore e l’assenza di interconnessioni funzionali con altri impianti di produzione. Si tratta di una responsabilità tecnica di particolare rilievo, che impone al professionista una verifica puntuale e documentata degli elementi attestati.

La complessità dell’apparato documentale emerge con particolare evidenza nell’elenco degli allegati richiesti ai fini del riconoscimento degli incentivi, che si estende dall’identificativo A22 all’A53 e prevede una sezione dedicata agli impianti di potenza superiore a 1.000 kW. Per l’operatore agricolo, alcuni documenti presentano un grado di tecnicità e di integrazione interdisciplinare particolarmente elevato. Tra questi assumono rilievo la relazione agronomica asseverata (A45), che deve essere redatta da un professionista iscritto a un ordine del settore agrario e dimostrare la correlazione tra attività agricola e produzione energetica nel rispetto delle Linee guida CREA-GSE; il fascicolo aziendale aggiornato (A46), che consente di verificare la consistenza e la coerenza del presidio agricolo; il file shapefile georeferenziato (A43), che risponde a esigenze di precisa identificazione territoriale dell’intervento e richiede competenze tecniche specifiche nel rispetto del formato richiesto; il dossier fotografico post operam (A34), che deve comprendere almeno dieci fotografie dell’impianto nelle sue componenti principali e svolge una funzione di riscontro materiale dello stato dei luoghi e delle opere realizzate⁷. In questa fase l’istruttoria tecnica non si esaurisce in una verifica impiantistica, ma coinvolge in modo diretto la dimensione agricola del progetto e la sua traducibilità in evidenze documentali controllabili.

Le Regole richiedono, inoltre, che, unitamente alla comunicazione di entrata in esercizio, sia trasmessa la richiesta della quota a saldo del contributo in conto capitale, corredata da tutta la documentazione amministrativo-contabile attestante le spese sostenute. I titoli di spesa devono essere quietanzati e riferiti alla realizzazione dell’intervento; la rendicontazione presuppone, dunque, non soltanto l’effettivo sostenimento del costo, ma anche la sua tracciabilità e il suo perfezionamento entro la data di invio della comunicazione di entrata in esercizio. Ne deriva che la prova del pagamento non assume una funzione meramente contabile, ma integra un requisito sostanziale di ammissibilità della spesa, da documentare con modalità idonee a garantire la piena ricostruibilità del flusso finanziario. Tale impostazione irrigidisce notevolmente la gestione finanziaria del progetto, poiché subordina l’ammissibilità della spesa alla sua completa regolarizzazione contabile entro un termine coincidente con la chiusura della fase realizzativa.

A ciò si aggiunge che il GSE si riserva di verificare la data di fine lavori e l’entrata in esercizio dell’impianto anche attraverso il sistema GAUDÌ⁸ gestito da Terna S.p.A., potendo, altresì, richiedere ulteriori informazioni al beneficiario ove necessario. Il controllo non resta, quindi, affidato alle sole dichiarazioni del soggetto interessato, ma si fonda anche su un riscontro oggettivo esterno, ancorato a un parametro formalizzato che riduce i margini di incertezza sulla scansione temporale dell’intervento e rafforza la verificabilità delle condizioni rilevanti ai fini del riconoscimento dei benefici⁹.

Il collegamento tra entrata in esercizio e rendicontazione comporta, sul piano pratico, che la preparazione documentale non possa essere rinviata alla fase finale del progetto, ma debba accompagnarne lo sviluppo sin dall’inizio. La coerenza tra titoli autorizzativi, as built, documentazione tecnica, evidenze agronomiche e giustificativi di spesa diviene, infatti, una condizione essenziale per evitare rilievi istruttori o contestazioni idonee a compromettere il riconoscimento dei benefici. Si comprende, allora, come la fase di entrata in esercizio non coincida, sul piano applicativo, con un mero momento tecnico di completamento dell’opera, ma si traduca in una complessa fase di validazione documentale, nella quale il beneficiario è chiamato a dimostrare, con adeguato supporto probatorio, la piena conformità dell’iniziativa ai requisiti richiesti per l’accesso agli incentivi.

7. Cumulabilità e divieto di doppio finanziamento

La disciplina della cumulabilità dei contributi si colloca tra i profili più delicati del nuovo assetto, in quanto incide direttamente sulla sostenibilità economica dei progetti e sulla possibilità per gli operatori di integrare diverse fonti di finanziamento. Le disposizioni contenute nelle Regole operative si collocano all’intersezione tra la disciplina nazionale degli incentivi e i vincoli imposti dall’ordinamento europeo in materia di gestione delle risorse PNRR e si pongono in rapporto di integrazione con le Regole operative 2024 — in particolare con i paragrafi 2.A.7 e 2.A.8 — senza sostituirle. Più che introdurre un limite del tutto nuovo rispetto al quadro previgente, il nuovo assetto esplicita e rafforza, sul piano della fonte legislativa nazionale e della disciplina attuativa, un divieto già immanente alla cornice unionale del PNRR, precisandone in modo più netto l’ambito applicativo e aggravandone le ricadute operative in capo al beneficiario. Ciò emerge espressamente dal Capitolo 9 delle Regole operative, che qualifica le nuove previsioni come integrative delle regole del 2024 e distingue, pur nella loro stretta connessione, il divieto di cumulo con altre risorse dell’Unione europea dal divieto di doppio finanziamento in senso proprio.

Il primo livello di disciplina riguarda il divieto di cumulo con altre risorse dell’Unione europea, espressamente previsto dall’art. 27, comma 5, del d.l. 19 febbraio 2026, n. 19 e recepito nelle Regole operative del GSE. La sua portata è ampia, poiché esclude, con riguardo ai medesimi costi ammissibili, la cumulabilità con altri contributi, crediti d’imposta o agevolazioni, comunque denominati, finanziati con risorse dell’Unione europea, anche se erogati nell’ambito di programmi diversi dal PNRR. La novità, pertanto, non risiede nell’emersione del divieto di doppio finanziamento in quanto tale, già radicato nella disciplina europea del Dispositivo per la ripresa e la resilienza, bensì nella sua più esplicita positivizzazione a livello interno e nella puntualizzazione del suo raggio applicativo anche rispetto a fonti europee esterne al perimetro strettamente PNRR.

Accanto al divieto di cumulo con altre risorse europee, le Regole richiamano il distinto divieto di doppio finanziamento di cui all’art. 9 del Regolamento (UE) 2021/241, che impone al beneficiario di dichiarare che le attività progettuali e le relative spese ammissibili non siano finanziate, né siano oggetto di richiesta di finanziamento, a valere su altre misure del bilancio dell’Unione per i medesimi costi. La distinzione non è meramente terminologica: il divieto di cumulo opera sul piano della compatibilità tra fonti di sostegno, mentre il divieto di doppio finanziamento presidia, più in profondità, l’univocità dell’imputazione della singola spesa rimborsata. La portata della norma è inoltre preventiva, poiché il beneficiario è tenuto a dichiarare non solo l’assenza di finanziamenti già ricevuti, ma anche l’assenza di richieste di finanziamento in corso per i medesimi costi.

Il controllo del GSE non si colloca soltanto a valle del rapporto concessorio, ma opera già nella fase prodromica all’adozione dell’atto di concessione. Le Regole prevedono, infatti, che il Gestore effettui, per ciascuna iniziativa ammessa in graduatoria, verifiche preventive sul rispetto del divieto di doppio finanziamento e delle condizioni di cumulabilità, accertando che, con riferimento ai medesimi costi ammissibili, il soggetto richiedente non abbia ricevuto altri contributi o agevolazioni a valere su risorse dell’Unione europea e che, in caso di cumulo consentito, il finanziamento complessivo non ecceda il costo totale dell’investimento.

Diversa è la questione del cumulo con incentivi di fonte nazionale o regionale, che in linea generale resta ammissibile nei limiti del costo complessivo dell’investimento e nel rispetto delle eventuali soglie previste dalla normativa sugli aiuti di Stato. La distinzione tra le due categorie — divieto assoluto per le risorse europee, cumulabilità condizionata per le risorse nazionali — è un elemento che il beneficiario deve tenere presente con particolare attenzione nella strutturazione finanziaria del progetto, poiché errori di qualificazione in questa fase possono produrre effetti pregiudizievoli rilevanti.

Anche in tali ipotesi, le Regole operative impongono specifici obblighi di trasparenza e comunicazione: il beneficiario è tenuto non soltanto a rendere le dichiarazioni iniziali richieste, ma anche a comunicare tempestivamente al GSE l’eventuale ottenimento di ulteriori contributi o agevolazioni riferiti al medesimo intervento e alle medesime spese.

Sul piano degli obblighi del beneficiario, le Regole operative configurano un sistema di responsabilità attiva che va oltre la mera correttezza formale delle dichiarazioni rese. Il soggetto non è tenuto semplicemente ad astenersi dal richiedere finanziamenti incompatibili, ma è chiamato ad adottare misure idonee a prevenire, individuare e segnalare eventuali casi di doppio finanziamento, garantendo nel tempo la coerenza delle fonti di sostegno utilizzate. La verifica del rispetto del divieto non è confinata alla fase iniziale, ma può essere effettuata anche successivamente all’erogazione del contributo, con conseguente esposizione del beneficiario al rischio di decadenza, recupero delle somme percepite e, nei casi in cui residuino strumenti di garanzia ancora operativi, alle ulteriori conseguenze previste dal relativo assetto convenzionale.

In termini operativi, la disciplina impone una particolare attenzione nella progettazione economico-finanziaria degli interventi agrivoltaici, soprattutto nei casi in cui si intenda fare ricorso a strumenti di sostegno plurimi. La necessità di evitare sovrapposizioni tra fondi europei e di coordinare eventuali incentivi nazionali richiede una ricostruzione analitica delle singole voci di costo e delle relative coperture, nonché un aggiornamento costante delle informazioni comunicate al GSE. Il rischio non è soltanto quello di una contestazione formale, ma quello, ben più rilevante, della perdita integrale del beneficio per effetto di violazioni accertate anche in una fase avanzata del progetto.

8. Il principio DNSH: lista di esclusione e impatto applicativo

Il principio del “Do No Significant Harm” (DNSH) costituisce uno degli assi portanti della disciplina PNRR e trova applicazione nella misura agrivoltaica quale condizione trasversale di ammissibilità, esecuzione e rendicontazione degli interventi. Esso trae fondamento dall’art. 17 del Regolamento (UE) 2020/852 e dagli orientamenti tecnici della Commissione europea (Comunicazione 2021/C58/01 del 18 febbraio 2021), che definiscono i criteri in base ai quali un’attività economica può essere considerata non pregiudizievole per gli obiettivi ambientali dell’Unione. Le Regole operative intervengono su tale profilo in termini integrativi rispetto alle previsioni già contenute nella disciplina attuativa, segnatamente nei paragrafi 2.A.9 e nell’Appendice C, senza sostituirle, collocando espressamente la misura nel campo di intervento UE 029 — energia rinnovabile: solare — con coefficiente di sostegno climatico pari al 100%. Tale qualificazione rafforza l’inquadramento della misura nell’ambito degli interventi orientati alla mitigazione dei cambiamenti climatici e comporta un corrispondente innalzamento degli obblighi di accountability in capo ai beneficiari, tipici della governance PNRR.

Le Regole operative recepiscono il DNSH attraverso una duplice modalità: da un lato, mediante l’individuazione di una lista di esclusione, che delimita in negativo il perimetro degli interventi ammissibili; dall’altro, attraverso l’imposizione di specifici obblighi documentali volti a dimostrare la conformità del progetto ai requisiti ambientali richiesti. Il rispetto del DNSH non integra, dunque, un requisito meramente accessorio, ma un presupposto sostanziale di ammissibilità della misura, la cui violazione impedisce il riconoscimento del beneficio ed espone il beneficiario al rischio di contestazioni e recuperi in sede di controllo ex post.

La lista di esclusione individua tre categorie di attività e attivi non ammissibili. La prima riguarda le attività connesse ai combustibili fossili, compreso l’uso a valle, con eccezioni tassative per la produzione di energia da gas naturale in infrastrutture conformi alle condizioni di cui all’Allegato III degli orientamenti tecnici 2021/C58/01 e per le attività in cui l’uso di combustibili fossili sia temporaneo e tecnicamente inevitabile per una transizione verso il funzionamento senza combustibili fossili. La seconda categoria esclude le attività rientranti nel sistema ETS che generino emissioni di gas a effetto serra non inferiori ai pertinenti parametri di riferimento stabiliti dal Regolamento di esecuzione (UE) 2021/447. La terza categoria esclude le attività connesse a discariche, inceneritori e impianti di trattamento meccanico biologico, fatte salve limitate eccezioni per interventi di efficientamento su impianti esistenti che non comportino incremento della capacità o estensione della vita utile. Le deroghe contemplate operano in termini restrittivi e temporanei, coerentemente con la logica di progressiva eliminazione degli impatti ambientali significativi.

Per gli impianti agrivoltaici, la lista di esclusione non presenta, in via generale, profili di criticità diretta, attesa la natura intrinsecamente orientata alla mitigazione climatica della misura, ulteriormente confermata dal tagging climatico al 100%. Tuttavia, la verifica del principio DNSH non si esaurisce nell’assenza di elementi ostativi, ma richiede una valutazione positiva rispetto a ciascuno dei sei obiettivi ambientali del Regolamento, con particolare riguardo all’obiettivo di adattamento ai cambiamenti climatici. In tale prospettiva si inserisce la relazione sui rischi climatici (documento A49), che il progettista è tenuto a redigere mediante un’analisi concreta delle condizioni del sito, dei possibili impatti dell’impianto e delle misure di adattamento adottate, corredata da idonea documentazione tecnica e fotografica¹⁰. La verifica DNSH si traduce in un apparato dichiarativo che accresce significativamente il livello di esposizione del beneficiario, poiché eventuali dichiarazioni non veritiere possono rilevare sia ai fini delle conseguenze decadenziali previste dalla disciplina sulle dichiarazioni sostitutive, sia, nei casi più gravi, sul piano penale¹¹.

Un elemento di particolare rilievo concerne la proiezione temporale degli obblighi DNSH. Il rispetto del principio non è limitato alla fase di accesso al contributo, ma si estende all’intero ciclo di vita dell’intervento incentivato: il beneficiario è tenuto a conservare per tutta la durata dell’incentivazione la documentazione comprovante la conformità, rendendola disponibile per controlli successivi. Ne deriva che il DNSH assume la funzione di parametro permanente di conformità rilevante ai fini del mantenimento del beneficio, suscettibile di verifica anche a distanza di tempo dall’entrata in esercizio dell’impianto, con conseguente esposizione al rischio di recupero delle somme erogate in caso di accertata violazione.

Sul piano applicativo, la disciplina DNSH introduce un livello di complessità ulteriore per gli operatori, imponendo l’integrazione tra valutazioni tecnico-economiche e analisi ambientali strutturate. Nei progetti agrivoltaici, tale complessità si manifesta nella necessità di coordinare le componenti agronomiche, energetiche e ambientali, assicurando la compatibilità tra produzione elettrica e uso agricolo del suolo. La verifica DNSH si configura, pertanto, non come un adempimento formale, ma come un criterio sostanziale che incide sulla configurazione del progetto, sulla sua sostenibilità nel medio-lungo periodo e, in ultima analisi, sulla stabilità del quadro incentivante.

9. Osservazioni conclusive

La riconfigurazione della misura agrivoltaica operata dall’art. 27 del d.l. 19 febbraio 2026, n. 19 e dalle Regole operative segna un passaggio netto verso un modello di attuazione fortemente strutturato, nel quale la gestione delle risorse PNRR è affidata a un sistema procedurale caratterizzato da elevata standardizzazione, intensità dei controlli e rigore nell’individuazione degli obblighi posti a carico del beneficiario¹². Il rafforzamento del ruolo del GSE, già evidenziato sul piano strutturale, si traduce in una centralizzazione delle funzioni di verifica e monitoraggio, con conseguente riduzione degli spazi di flessibilità che avevano caratterizzato, almeno in parte, la fase iniziale di implementazione della misura. A ciò si aggiunge, come già evidenziato, la struttura multilivello del quadro regolatorio, che accresce l’onere interpretativo gravante sugli operatori e sui loro consulenti.

L’impianto complessivo evidenzia una marcata traslazione del rischio operativo e finanziario in capo all’operatore, che si manifesta su piani tra loro distinti ma convergenti. La rigidità delle scadenze — trenta giorni per la nota di accettazione, tre mesi per l’avvio dei lavori o la costituzione della garanzia, ventiquattro mesi per l’entrata in esercizio — produce conseguenze decadenziali particolarmente incisive. Il sistema delle garanzie, con la copertura integrale richiesta per l’anticipazione e il parametro standardizzato per la garanzia di realizzazione, immobilizza risorse finanziarie significative per l’intera durata del rapporto concessorio. La densità degli adempimenti documentali richiede competenze interdisciplinari che l’operatore agricolo medio difficilmente possiede in via autonoma. Il principio DNSH, infine, estende i propri effetti ben oltre la fase di accesso alla misura, incidendo anche sul mantenimento dei benefici nel corso del periodo di incentivazione. In tale prospettiva, la misura tende a selezionare non soltanto i progetti astrattamente ammissibili, ma, più in concreto, i soggetti dotati di una effettiva capacità esecutiva, organizzativa e finanziaria.

La struttura della disciplina impone inoltre una pianificazione particolarmente accurata dell’intervento, tanto sul piano autorizzativo e realizzativo quanto su quello finanziario.

La necessità di coordinare tempistiche autorizzative, realizzazione dell’impianto, gestione dei flussi finanziari e predisposizione della documentazione rende difficilmente sostenibile un approccio incrementale o adattivo. In questo contesto, eventuali criticità — anche di natura formale — possono produrre effetti rilevanti sull’intero investimento, fino a determinare la perdita del contributo o l’escussione delle garanzie prestate. Nei progetti agrivoltaici, nei quali la complessità tecnica si somma alla necessità di coordinare la dimensione energetica con quella agricola, tale rigidità può rivelarsi particolarmente onerosa, soprattutto in presenza di ritardi nei procedimenti autorizzativi o di criticità nelle forniture impiantistiche.

Per gli operatori agricoli, il quadro che emerge richiede un’evoluzione del modello organizzativo, che non può più limitarsi alla gestione dell’attività produttiva in senso stretto, ma deve integrare risorse tecniche, giuridiche e finanziarie idonee a presidiare l’intero ciclo di vita del progetto. L’accesso alla misura tende, pertanto, a favorire configurazioni imprenditoriali più strutturate o forme di aggregazione, nelle quali la complessità degli adempimenti possa essere distribuita e governata in modo efficiente¹³. Ciò vale, in particolare, in una fase storica nella quale la disponibilità della tecnologia non rappresenta, di per sé, il principale fattore limitante, mentre assumono rilievo decisivo la tenuta del cronoprogramma, la capacità di coordinare i diversi attori coinvolti e la gestione dei rischi esecutivi lungo l’intero percorso di realizzazione¹⁴.

In prospettiva sistematica, il nuovo assetto conferma la tendenza, già emersa nella normativa precedente, a spostare il baricentro della misura dalla fase autorizzatoria alla fase gestionale, trasformando il rapporto concessorio in un rapporto ad alta intensità amministrativa, nel quale l’esito favorevole dipende non soltanto dalla qualità tecnica del progetto, ma dalla capacità del beneficiario di tradurlo in un sistema documentale completo, coerente e giuridicamente sostenibile per l’intera durata dell’incentivazione.

La capacità del sistema di attrarre investimenti nel settore agrivoltaico dipenderà, in larga misura, dalla possibilità di coniugare le esigenze di accountability proprie del PNRR con strumenti applicativi che non si traducano in barriere eccessive all’ingresso, soprattutto per gli operatori agricoli che rappresentano il fulcro della misura. In difetto, il rischio è che l’innalzamento degli standard di controllo, verifica e documentazione, pur coerente con la razionalità del dispositivo PNRR, finisca per comprimere in concreto la platea dei soggetti in grado di accedere utilmente alla misura.

Il testo integrale dell’articolo è pubblicato su Consulenza Agricola, n. 4/2026, pp. 293-306 .

Autore: Francesco Tedioli