Sommario
1. Dal D.Lgs. n. 199/2021 al Testo Unico FER: la nuova funzione delle aree idonee
La categoria delle aree idonee alla realizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili ha assunto, in pochi anni, una funzione diversa da quella originaria. Da strumento prevalentemente acceleratorio, destinato a rendere più prevedibile la localizzazione degli impianti, essa è divenuta una categoria normativa di governo dell’uso del suolo. Il passaggio al D.Lgs. 25 novembre 2024, n. 190, e la successiva modifica introdotta dal D.L. 21 novembre 2025, n. 175, convertito con modificazioni dalla L. 15 gennaio 2026, n. 4, segnano proprio questo mutamento: il Testo Unico FER non riordina soltanto i regimi amministrativi, ma riconduce entro una disciplina primaria anche la dimensione localizzativa della produzione energetica1.
L’area idonea non è, quindi, più soltanto una localizzazione preferenziale dell’impianto o un’indicazione cartografica destinata a orientare l’amministrazione. Diviene una categoria capace di incidere sul regime procedimentale, sulla prevedibilità dell’investimento e sul bilanciamento anticipato degli interessi coinvolti. Quando l’intervento interessa aree agricole, questa trasformazione assume un rilievo ulteriore: la disciplina non riguarda soltanto energia, paesaggio e ambiente, ma investe direttamente la funzione produttiva del fondo rustico. Il suolo agricolo non è più considerato superficie residuale disponibile per la localizzazione energetica, ma risorsa produttiva misurata e contingentata; la SAU assume, così, il ruolo di parametro giuridico di equilibrio tra sviluppo delle fonti rinnovabili e conservazione della base agricola.
È in questa prospettiva che acquista rilievo la distinzione tra fotovoltaico al suolo e agrivoltaico. Il primo tende, nella configurazione ordinaria, a sostituire l’uso agricolo del fondo con un uso prevalentemente energetico; il secondo, se effettivo e non meramente nominale, consente l’integrazione tra produzione di energia e continuità delle attività colturali o pastorali. La disciplina delle aree idonee diviene, quindi, anche disciplina di selezione degli usi compatibili del suolo agricolo.
Da qui muove il confronto tra Lombardia ed Emilia-Romagna. Entrambe le Regioni intervengono dopo la riscrittura del quadro statale e si confrontano con la medesima esigenza: concorrere allo sviluppo delle fonti rinnovabili senza dissolvere la funzione produttiva della SAU. Le rispettive leggi regionali non rappresentano semplici atti di adeguamento formale al Testo Unico FER, ma due modelli diversi di regolazione del rapporto tra produzione energetica, tutela del suolo agricolo e continuità dell’impresa rurale.
Le aree idonee entrano, così, nel perimetro del diritto agrario, perché incidono sulla destinazione economica del fondo, sulla continuità dell’impresa agricola e sulla configurazione della SAU come bene produttivo limitato. L’analisi delle discipline lombarda ed emiliano-romagnola deve muovere da questa premessa: non soltanto dove localizzare gli impianti, ma come governare il fondo agricolo nella sua nuova funzione produttiva ed energetica.
2. Dal D.M. 21 giugno 2024 alla Legge regionale: crisi del modello delegato e nuova centralità delle Regioni
La trasformazione delle aree idonee non può essere compresa senza considerare la crisi del modello attuativo costruito intorno all’art. 20 D.Lgs. n. 199/2021. In quel sistema, il D.M.. 21 giugno 2024 avrebbe dovuto costituire lo snodo tra fonte primaria statale e legislazione regionale: la legge fissava la cornice generale, la fonte ministeriale definiva criteri omogenei e le Regioni li traducevano in scelte territoriali coerenti con le rispettive specificità. Il modello presupponeva, quindi, che il decreto fosse abbastanza determinato da orientare l’intervento regionale, ma non così invasivo da sostituirsi alla funzione legislativa delle Regioni.
Questo equilibrio si è rivelato fragile. Il decreto non aveva natura meramente tecnica o ricognitiva, perché doveva raccordare obiettivi nazionali di decarbonizzazione, riparto regionale della potenza aggiuntiva, tutela paesaggistica, governo del territorio e localizzazione degli impianti. La fonte ministeriale si collocava così in una posizione intermedia difficile: troppo debole per vincolare stabilmente le Regioni, ma esposta a censure quando pretendeva di conformarne in modo incisivo le scelte. La giurisprudenza ha confermato questa criticità, censurando l’insufficiente determinatezza della disciplina ministeriale e i margini eccessivamente ampi lasciati all’intervento regionale sulle aree idonee ex lege e sull’individuazione delle aree idonee e non idonee 2.
Il limite del modello delegato era, dunque, strutturale. In una materia riconducibile alla produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia, ma costantemente interferente con ambiente, paesaggio, agricoltura e governo del territorio, il rapporto tra catalogo statale e completamento regionale non poteva essere affidato a criteri ministeriali di incerta tenuta. La disciplina delle aree idonee richiedeva una fonte capace di definire direttamente il perimetro dell’intervento regionale e gli effetti dell’idoneità.
La Legge 15 gennaio 2026, n. 4 interviene su questo snodo. Il legislatore non si limita a correggere il decreto ministeriale, ma sposta il baricentro del sistema all’interno del D.Lgs. n. 190/2024. Catalogo nazionale, soglie riferite alla SAU, obiettivi regionali di potenza aggiuntiva ed effetti procedimentali dell’idoneità vengono, così, collocati nella fonte primaria. Il ruolo regionale resta centrale, ma opera entro una cornice statale più definita e verificabile.
Il ritorno alla legge regionale non implica, tuttavia, il ripristino del precedente spazio di discrezionalità. Le Regioni devono individuare ulteriori aree idonee rispetto a quelle definite dal legislatore statale, ma tale funzione non può trasformarsi in pianificazione negativa, né in uno strumento per introdurre divieti generalizzati incompatibili con il favor per le fonti rinnovabili. La specificità territoriale resta rilevante, ma deve essere tradotta in regole localizzative coerenti con parametri statali più puntuali.
Il perimetro costituzionale di questa funzione è segnato da due limiti complementari. Da un lato, la Regione non può utilizzare la tutela del paesaggio e del territorio per introdurre misure di salvaguardia sostanzialmente interdittive, incompatibili con i principi fondamentali della legislazione statale e con gli obblighi europei di decarbonizzazione3. Dall’altro, l’amministrazione statale non può disapplicare nel singolo procedimento una legge regionale ancora vigente, anche quando la ritenga incompatibile con il quadro statale delle aree idonee: il rimedio resta quello proprio del sistema costituzionale delle fonti4.
Un profilo connesso, ma distinto, riguarda le discipline regionali costruite sulla categoria delle aree “non idonee”. Dopo la riscrittura operata dal D.Lgs. n. 190/2024, la funzione regionale appare concentrata sull’individuazione di ulteriori aree idonee e sulla specificazione dei criteri di tutela, non sulla creazione di preclusioni generalizzate. La qualificazione negativa di un’area può, quindi, rilevare solo come criterio di orientamento istruttorio, non come presunzione anticipata di incompatibilità, predeterminazione dell’esito del procedimento o effetto dissuasivo equivalente a un divieto.
Ne deriva un assetto più rigoroso, ma non centralistico. La Regione non è un semplice esecutore del catalogo statale, perché conserva un ruolo nella tutela del paesaggio agrario, della SAU e delle produzioni locali. Al tempo stesso, non può sottrarre porzioni del territorio allo sviluppo delle FER attraverso inidoneità generalizzate o misure sostanzialmente interdittive. La sua discrezionalità opera quindi in un perimetro intermedio: più vincolato rispetto al modello del 2021, ma ancora politicamente e tecnicamente rilevante. In questa cornice, non più fondata su una delega ampia temperata da criteri ministeriali incerti, si collocano le discipline di Lombardia ed Emilia-Romagna.
3. L’art. 11-bis D.Lgs. n. 190/2024: catalogo nazionale, soglie SAU e semplificazione procedimentale
L’art. 11-bis D.Lgs. n. 190/2024 costituisce il nucleo della disciplina statale delle aree idonee su terraferma. La norma introduce un catalogo nazionale direttamente operativo, che individua gli ambiti nei quali la localizzazione degli impianti FER è considerata, in via generale, meno conflittuale con gli interessi pubblici coinvolti, e delimita il perimetro entro cui le Regioni e le Province autonome possono individuare ulteriori aree idonee.
La logica del catalogo è selettiva: orientare gli impianti verso aree già trasformate, infrastrutturate o compromesse, dove il conflitto con ambiente, paesaggio, attività agricole e altri interessi territoriali è ritenuto tendenzialmente meno intenso5. Per il fotovoltaico, questa impostazione si traduce in ipotesi specifiche di idoneità, riferite soprattutto a coperture, invasi, cave, aree industriali e fasce agricole di prossimità tipizzate6. Il dato rilevante, in chiave agraristica, è che il legislatore non vieta in modo assoluto l’uso energetico di porzioni di territorio agricolo, ma lo ammette entro fattispecie predeterminate, evitando che la mera prossimità a infrastrutture o stabilimenti diventi un criterio illimitato di propagazione dell’idoneità.
L’intervento regionale resta ammesso, ma opera entro una cornice definita. Le Regioni e le Province autonome devono individuare ulteriori aree idonee con legge, concorrendo agli obiettivi di potenza aggiuntiva al 2030 fissati dall’Allegato C-bis al D.Lgs. n. 190/2024. La legge regionale può adattare la disciplina alle caratteristiche del territorio, ma non può neutralizzare il catalogo nazionale, né comprimere in modo generalizzato lo sviluppo delle FER.
Il limite dell’intervento regionale emerge con particolare evidenza nei rapporti con la tutela culturale e paesaggistica. L’art. 11-bis, comma 4, lett. m), sottrae alla libera individuazione regionale le aree sottoposte a tutela culturale o paesaggistica e le relative fasce di rispetto, nonché le ipotesi in cui le caratteristiche degli impianti risultino incompatibili con le norme di attuazione dei piani paesaggistici. La semplificazione non cancella, dunque, gli interessi sensibili; allo stesso tempo, il richiamo al paesaggio o al patrimonio culturale non può trasformarsi in una clausola generale di interdizione7.
Il profilo più rilevante, per il diritto agrario, riguarda le aree agricole. L’art. 11-bis stabilisce che le aree agricole qualificate come idonee dalle Regioni non possano essere inferiori allo 0,8% né superiori al 3% della superficie agricola utilizzata regionale. La soglia minima evita un’individuazione solo simbolica; il tetto massimo impedisce che la funzione produttiva del suolo sia sacrificata oltre una misura compatibile con l’equilibrio tra transizione energetica e tutela della base agricola. La SAU diviene, così, criterio operativo di contingentamento: misura la quota di suolo agricolo coinvolgibile nella localizzazione degli impianti.
Nel computo possono rilevare anche le superfici occupate da impianti agrivoltaici e, secondo le modalità fissate dalla disciplina statale e regionale, alcune aree già considerate idonee ex lege quando ricadano in zona agricola. Il dato è decisivo: l’agrivoltaico non è assimilato integralmente al fotovoltaico a terra, ma non è neppure sottratto al controllo quantitativo sulla SAU. La specificità dell’integrazione agro-energetica è riconosciuta, ma la misura concreta della differenziazione resta affidata alle discipline regionali.
La qualificazione dell’area come idonea produce effetti soprattutto sul piano procedimentale. L’art. 11-quater D.Lgs. n. 190/2024 esclude, per gli interventi in attività libera e in procedura abilitativa semplificata, l’autorizzazione paesaggistica, fermo il parere obbligatorio e non vincolante dell’amministrazione preposta alla tutela. Per gli interventi soggetti ad autorizzazione unica, il parere paesaggistico resta non vincolante e i termini procedimentali sono ridotti. L’area idonea non equivale, però, a titolo abilitativo: consente l’applicazione di un regime più favorevole, ma non garantisce automaticamente la realizzazione dell’impianto.
La disciplina procedimentale dell’art. 11-quater deve essere letta in combinato disposto con l’art. 3 D.Lgs. n. 190/2024, che qualifica gli interventi di produzione da fonti rinnovabili come di interesse pubblico prevalente ai sensi dell’art. 16-septies della direttiva (UE) 2018/2001, come modificata dalla direttiva (UE) 2023/2413. La presunzione di prevalenza degli impianti FER è relativa, non assoluta: può recedere solo in presenza di prove concrete di effetti negativi significativi sugli interessi indicati dalla norma. Valutazioni generiche, ipotetiche o fondate sul solo principio di precauzione non sono sufficienti a superarla8.
Completa il sistema la piattaforma digitale delle aree idonee, istituita dal D.Lgs. n. 190/2024 e gestita dal MASE con il supporto del GSE. Tale strumento non attribuisce titoli abilitativi e non sostituisce la verifica giuridica del singolo sito; serve a ridurre il rischio localizzativo nella fase preliminare e a rendere più leggibile il rapporto tra catalogo statale, disciplina regionale e caratteristiche concrete dell’area9.
L’art. 11-bis costruisce, dunque, una disciplina della localizzazione energetica fondata su catalogo nazionale, soglie SAU, limiti paesaggistici, regimi semplificati e strumenti digitali di mappatura. Questa cornice consente di valutare le discipline di Lombardia ed Emilia-Romagna non in base alla loro maggiore o minore opportunità politica, ma alla coerenza con i limiti e le funzioni assegnati dal legislatore statale.
4. Fotovoltaico in area agricola e agrivoltaico: la distinzione decisiva tra consumo del suolo e continuità produttiva
La disciplina delle aree idonee non può essere applicata ai terreni agricoli senza distinguere il fotovoltaico a terra dall’agrivoltaico. La differenza non è soltanto impiantistica, ma funzionale: occorre verificare se l’impianto sostituisca l’uso agricolo del fondo o consenta la permanenza di una produzione agricola effettiva. Da questa distinzione dipendono la qualificazione dell’intervento, la valutazione amministrativa del progetto, il rapporto con la destinazione agricola del suolo e la stabilità del titolo nel tempo.
Il fotovoltaico a terra, nella sua configurazione ordinaria, tende a imprimere al fondo una destinazione prevalentemente energetica. Anche quando non comporti una trasformazione irreversibile dell’area, esso può ridurre l’attività agricola a funzione marginale o residuale. La maggiore selettività normativa verso gli impianti con moduli collocati direttamente al suolo deriva da questa sostituzione funzionale: l’impatto non coincide soltanto con l’occupazione fisica della superficie, ma con la perdita della capacità del fondo di restare inserito in un ciclo produttivo agricolo.
L’agrivoltaico si colloca su un piano diverso. Dopo le modifiche introdotte dalla L. 15 gennaio 2026, n. 4, la nozione di impianto agrivoltaico è stata positivizzata nel D.Lgs. 25 novembre 2024, n. 190, come fattispecie autonoma, fondata sulla preservazione della continuità delle attività colturali e pastorali sul sito di installazione. L’impianto è, quindi, agrivoltaico non perché si trovi in zona agricola, né perché adotti un diverso schema tecnico di montaggio, ma perché consente al terreno di continuare a operare come bene produttivo agricolo. La componente agricola non è un elemento accessorio dell’intervento: è il requisito che distingue l’agrivoltaico effettivo dal fotovoltaico sostitutivo e dalle configurazioni meramente nominali, nelle quali l’attività agricola permane solo sul piano dichiarativo o si riduce a coltivazione simbolica10.
La compatibilità agronomica deve essere verificata in concreto, considerando altezza e disposizione dei moduli, viabilità interna, accesso dei mezzi agricoli, irrigazione, lavorazioni, ombreggiamento e produttività residua del fondo. La distinzione non si esaurisce nella forma dell’impianto, ma nella sua capacità di conservare una produzione agricola reale, coerente con l’ordinamento produttivo dell’azienda e documentabile nel tempo.
In questa prospettiva, la soglia dell’80% della produzione lorda vendibile assume un ruolo centrale. La dichiarazione asseverata del professionista abilitato, volta ad attestare la capacità dell’impianto di conservare almeno l’80% della PLV agricola, introduce nella disciplina autorizzativa un parametro minimo di continuità economico-produttiva. Il legislatore non si accontenta della coesistenza fisica tra pannelli e colture, ma richiede che la funzione agricola sia misurabile, documentabile e verificabile 11.
La PLV resta, tuttavia, un indicatore sensibile a variabili non sempre imputabili all’impianto: rese fisiche, prezzi, scelte colturali, condizioni climatiche, fitopatie e oscillazioni di mercato. Per questo, il suo impiego come parametro autorizzativo e di controllo non può essere meccanico. Una riduzione del valore economico dovuta a fattori esterni non dovrebbe essere automaticamente interpretata come perdita della continuità agricola; la verifica deve concentrarsi sulla reale permanenza dell’attività produttiva e sulla coerenza tra progetto assentito, ordinamento colturale e gestione effettiva del fondo.
La continuità agricola non rileva soltanto nella fase autorizzativa, ma deve permanere durante l’esercizio dell’impianto. L’art. 11, comma 8, D.Lgs. n. 190/2024, come modificato dalla L. n. 4/2026, collega il mancato rispetto della continuità delle attività colturali e pastorali al regime sanzionatorio e al ripristino dello stato dei luoghi. Il controllo si sposta così dalla fase progettuale alla gestione dell’impianto: l’agrivoltaico resta tale solo se la funzione agricola viene mantenuta e documentata nel tempo12.
Questo profilo incide anche sull’organizzazione dell’impresa agricola coinvolta nel progetto. L’impresa non può limitarsi a concedere il fondo o a svolgere un’attività marginale. Deve poter documentare la gestione colturale o pastorale, conservare la tracciabilità delle operazioni, aggiornare il fascicolo aziendale e mantenere coerenza tra piano agronomico, ordinamento produttivo e dati dichiarativi. L’agrivoltaico richiede, in altri termini, una gestione agricola reale e continuativa, non una presenza rurale meramente funzionale alla qualificazione del progetto13.
Resta ferma la distinzione tra disciplina autorizzativa e disciplina incentivante. Da un lato, vi è l’impianto agrivoltaico rilevante ai fini autorizzativi, definito dall’art. 4, comma 1, lett. f-bis), D.Lgs. n. 190/2024 come impianto fotovoltaico che preserva la continuità delle attività colturali e pastorali sul sito di installazione. Dall’altro, vi è l’impianto agrivoltaico avanzato, figura tecnica elaborata ai fini incentivanti e soggetta a requisiti più stringenti. Il primo individua la fattispecie autorizzativa; il secondo opera come modello qualificato per l’accesso agli incentivi14.
Dalla distinzione tra le due figure discende una diversa impostazione dell’istruttoria amministrativa. L’autorità procedente non può trattare l’agrivoltaico come un fotovoltaico a terra con diverso schema di montaggio, ma deve verificare la concreta capacità del progetto di conservare l’attività agricola. La valutazione è progetto-specifica e richiede una componente agronomica solida, fondata su documentazione aziendale, rese storiche, comparazione della PLV, relazione asseverata e sistemi di monitoraggio15.
La distinzione tra fotovoltaico a terra e agrivoltaico assume rilievo anche rispetto alla disciplina regionale delle aree idonee. Le Regioni possono modulare le proprie scelte localizzative tenendo conto del diverso impatto delle due fattispecie, ma non possono appiattirle in un’unica categoria indifferenziata. Il fotovoltaico al suolo pone un problema di consumo funzionale della superficie agricola; l’agrivoltaico pone un problema diverso, relativo alla qualità dell’integrazione e alla verificabilità della continuità produttiva. La tutela della SAU non richiede necessariamente di trattare allo stesso modo le due ipotesi, ma impone di evitare che la qualificazione agrivoltaica divenga uno strumento elusivo dei limiti posti al fotovoltaico agricolo.
Il discrimine, dunque, non è formale. L’impianto agrivoltaico è tale solo quando la produzione energetica non espelle la produzione agricola, ma si coordina con essa secondo un assetto verificabile e stabile. La continuità produttiva deve quindi tradursi in un risultato misurabile, controllabile e mantenuto nel tempo.
5. Il modello lombardo: contingentamento multilivello della SAU e deroghe per autoconsumo ed energivori
La L.R. Lombardia 21 maggio 2026, n. 10, costituisce uno dei primi modelli regionali di attuazione dell’art. 11-bis D.Lgs. n. 190/2024 dopo la riscrittura operata dalla L. n. 4/2026. La legge non si limita a individuare ulteriori aree idonee, ma costruisce un sistema di governo della localizzazione energetica fondato su mappatura digitale, contingentamento della SAU, monitoraggio amministrativo, disciplina dell’agrivoltaico, compensazioni territoriali e clausola valutativa. Il modello lombardo è prudenziale e quantitativo: favorisce la diffusione delle fonti rinnovabili, ma concentra il favor localizzativo sulle superfici già edificate, urbanizzate, produttive o compromesse, riservando alle aree agricole una disciplina più controllata16.
La legge assume una funzione di completamento territoriale del catalogo statale, in vista del raggiungimento dell’obiettivo minimo regionale di potenza nominale aggiuntiva al 203017. Non muove, quindi, da una logica meramente interdittiva: riconosce il contributo lombardo al burden sharing nazionale, ma subordina l’uso energetico della SAU a soglie, criteri di computo e controlli periodici18 .
Il cuore della disciplina è rappresentato dall’art. 2. Le aree agricole destinate all’installazione di impianti da fonti rinnovabili e di impianti di accumulo elettrochimico non possono superare lo 0,8% della SAU regionale. A questa soglia si aggiungono il limite del 3% della SAU comunale e quello del 2% della SAU provinciale per nuovi progetti di impianti fotovoltaici con moduli al suolo, impianti agrivoltaici e impianti di accumulo elettrochimico. La Lombardia costruisce così un contingentamento multilivello, diretto non solo a contenere l’incidenza complessiva degli impianti sulla SAU, ma anche a evitare concentrazioni territoriali eccessive.
Il raggiungimento delle soglie produce un effetto procedimentale immediato: le nuove istanze relative a impianti fotovoltaici al suolo e agrivoltaici in area agricola diventano improcedibili e lo stesso effetto investe i procedimenti pendenti alla data di saturazione, salve le deroghe previste dalla disciplina statale. La soglia non ha, dunque, valore soltanto programmatorio, ma diviene causa ostativa all’avvio o alla prosecuzione dell’iter. La capacità SAU residua assume un rilievo autonomo, distinto dall’idoneità urbanistica del sito e dalla compatibilità tecnica del progetto19. Le relative ricadute contrattuali saranno esaminate nel §8.
Il rigore del contingentamento è temperato da deroghe funzionali. I Comuni possono elevare la soglia comunale al 5% per determinate ipotesi di autoconsumo industriale, servizi pubblici e comunità energetiche rinnovabili; una deroga più ampia, fino al 10%, è prevista per impianti asserviti a imprese energivore e per specifiche configurazioni collettive20. La tutela della SAU non opera, quindi, in modo indifferenziato, ma viene modulata in ragione della destinazione economica dell’energia prodotta.
Queste deroghe non equivalgono, tuttavia, a una liberalizzazione autonoma del consumo energetico di SAU comunale. Le superfici interessate restano computate nel limite regionale dello 0,8%. Il profilo critico non è, quindi, l’automatica violazione del tetto regionale, ma la scelta di attribuire ai fabbisogni industriali energivori una forza localizzativa privilegiata. La Lombardia mantiene una soglia regionale prudenziale, ma consente una distribuzione comunale più intensa quando l’impianto sia funzionalmente collegato al sistema produttivo.
La disciplina lombarda distingue fotovoltaico al suolo e agrivoltaico, senza sottrarre quest’ultimo al computo della SAU. L’art. 2, comma 8, prevede che la superficie impegnata dagli impianti agrivoltaici sia conteggiata con coefficiente 0,8 rispetto a quella degli impianti fotovoltaici con moduli al suolo. La Regione riconosce, così, la minore incidenza dell’agrivoltaico sulla funzione agricola, ma non lo considera neutro: anche l’agrivoltaico concorre alla saturazione delle soglie.
Per evitare un uso meramente nominale della categoria, la legge prevede una verifica rafforzata della continuità produttiva. Gli impianti agrivoltaici in area agricola devono conservare almeno l’80% della produzione lorda vendibile e prevedere sistemi di monitoraggio idonei a verificare l’impatto dell’installazione sulle colture, il mantenimento della produttività agricola e zootecnica, la continuità dell’impresa agricola e il recupero della fertilità del suolo. La continuità produttiva diviene, così, oggetto di attestazione tecnica, monitoraggio e controllo periodico.
Ai fini dell’attestazione della PLV è richiesta una dichiarazione agronomica asseverata da un tecnico abilitato o la consulenza di un centro di assistenza agricola con personale dotato di competenze equivalenti. Decorsi tre anni dall’installazione e, successivamente, con cadenza triennale, l’amministrazione procedente verifica il rispetto della soglia produttiva. In caso di esito negativo, è richiesto un piano triennale di rientro; se alla verifica successiva la PLV resta inferiore all’80%, trovano applicazione le conseguenze previste dall’art. 11, comma 8, D.Lgs. n. 190/2024. Il modello lombardo anticipa, così, il primo controllo gestionale a tre anni, in luogo del quinquennio previsto dal Testo Unico FER.
Accanto al contingentamento della SAU, la legge introduce definizioni e grandezze tecniche funzionali all’applicazione delle soglie, dei coefficienti e dei controlli sulla PLV21. La stessa logica selettiva governa l’individuazione delle ulteriori aree idonee per il fotovoltaico, confermando la preferenza per superfici edificate, produttive, dismesse o compromesse22.
Un tratto particolarmente significativo riguarda il rapporto tra idoneità e semplificazione. Le semplificazioni amministrative di cui all’art. 11-quater D.Lgs. n. 190/2024 non si applicano quando l’area indicata come idonea ricada in ambiti caratterizzati da tutela paesaggistica, vincoli ambientali, aree protette, siti della Rete Natura 2000, zone umide Ramsar o zone di protezione dei siti UNESCO. Area idonea e area semplificata, nel modello lombardo, non coincidono necessariamente. La verifica deve quindi svolgersi su due piani distinti: idoneità localizzativa ed effettiva applicabilità del regime procedimentale di favore.
Il modello è completato da strumenti informativi, valutativi e compensativi. La mappatura delle aree idonee e delle aree agricole interessate dagli impianti è pubblicata nel Geoportale regionale; i dati relativi a potenza, superficie occupata e SAU impegnata devono essere trasmessi periodicamente; la Giunta riferisce annualmente al Consiglio sullo stato di attuazione della legge, sul grado di saturazione della SAU, sui controlli agrivoltaici e sulle criticità applicative23. La legge interviene inoltre sulle compensazioni territoriali, consentendone in parte la monetizzazione e destinando le risorse a funzioni di riequilibrio territoriale, mitigazione degli impatti, rafforzamento amministrativo e sostegno energetico locale24.
Nel complesso, la legge lombarda delinea un modello fondato su tre assi: preferenza per aree già trasformate o compromesse; contingentamento multilivello della SAU, con effetti procedimentali immediati al raggiungimento delle soglie; deroghe funzionali collegate ad autoconsumo, servizi pubblici, comunità energetiche, imprese energivore e configurazioni collettive. Non è un modello semplicemente restrittivo: è una disciplina di governo selettivo del suolo agricolo, rigida nella misurazione, prudente nell’applicazione delle semplificazioni e più aperta quando l’impianto sia funzionale alla sicurezza energetica del sistema produttivo locale.
6. Il modello emiliano-romagnolo: soglia regionale più ampia, limite comunale e protezione delle produzioni qualificate
La L.R. Emilia-Romagna 29 maggio 2026, n. 5, presenta un’impostazione diversa da quella lombarda. Anche in questo caso la Regione interviene in attuazione del D.Lgs. n. 190/2024, come modificato dalla L. n. 4/2026, ma il baricentro della disciplina non coincide con il solo contingentamento della SAU. Il modello emiliano-romagnolo combina una soglia regionale più ampia, una disciplina comunale flessibile, la protezione delle produzioni agroalimentari qualificate, il favore per l’autoconsumo e una regolazione agronomica particolarmente analitica dell’agrivoltaico25.
L’art. 1 attribuisce alla disciplina regionale una funzione non meramente ricognitiva. La Regione individua ulteriori aree idonee e disciplina l’installazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, compresi accumuli elettrochimici ed elettrolizzatori, perseguendo un duplice obiettivo: concorrere alla potenza incrementale assegnata al 2030 e, al tempo stesso, contenere gli impatti su paesaggio, ambiente, patrimonio culturale, territorio e settore agricolo. Il favor per le FER è quindi espansivo, ma selettivo: la crescita della potenza installata deve essere orientata verso soluzioni compatibili con la struttura produttiva, ambientale e agricola del territorio regionale.
L’individuazione delle ulteriori aree idonee conferma questa impostazione. L’idoneità non è collegata alla mera disponibilità fisica del suolo, ma a funzioni economiche, infrastrutturali o ambientali riconoscibili 26. La specificità del modello emiliano-romagnolo consiste nel costruire una griglia regionale nella quale localizzazione energetica, autoconsumo, infrastrutture produttive e tutela agricola sono valutati congiuntamente.
Il profilo più rilevante, per il diritto agrario, è la disciplina delle superfici agricole. L’art. 4 fissa il limite massimo complessivo dell’1,5% della SAU regionale, calcolata sul dato 2020, e un limite comunale del 2,5%, derogabile con deliberazione del Comune comunicata alla Regione. Il dato 2020 stabilizza la base territoriale di riferimento; il computo della saturazione considera, invece, gli impianti entrati in esercizio dal 1° gennaio 2021 e quelli autorizzati o abilitati anche se non ancora realizzati. La capacità residua non parte, quindi, da zero, ma risente dello sviluppo FER già intervenuto prima dell’entrata in vigore della legge.
Il meccanismo di improcedibilità è meno drastico di quello lombardo. Decorsi sessanta giorni dalla pubblicazione regionale del raggiungimento delle soglie, le nuove istanze sono dichiarate improcedibili, salve le procedure in corso secondo la definizione dell’art. 21, comma 3, e quelle relative a impianti intestati a comunità energetiche rinnovabili. La saturazione della SAU produce, dunque, un effetto procedimentale rilevante, ma non travolge automaticamente le iniziative già entrate in una fase amministrativamente qualificata.
Anche il computo della SAU è costruito in modo differenziato. Per il fotovoltaico a terra rileva l’intera superficie recintata; per l’agrivoltaico rileva, invece, il 30% dell’intera superficie agricola interessata, ovvero, se maggiore, la proiezione a terra dei pannelli e delle strutture di sostegno nella loro massima estensione. A parità di soglia disponibile, l’agrivoltaico assorbe, quindi, una quota di budget SAU sensibilmente inferiore rispetto al fotovoltaico sostitutivo. La protezione della SAU e la promozione dell’integrazione agro-energetica operano, così, attraverso il diverso criterio di computo.
Questa scelta segna anche il superamento della precedente logica dei limiti uniformi di occupabilità delle aree agricole, oggetto di rilevante contenzioso amministrativo. Il Consiglio di Stato ha annullato, per quanto di ragione, l’art. 2.3 della DAL Emilia-Romagna n. 125/2023 e l’Allegato I, lett. b), punto 7, della DAL n. 28/2010, nella parte in cui subordinavano la realizzazione di impianti fotovoltaici in determinate aree agricole al limite del 10% della superficie disponibile. La decisione valorizza la riserva di procedimento e la necessità di una valutazione concreta del progetto, censurando discipline regionali che, mediante soglie astratte e generalizzate, rendano più difficile l’installazione di impianti in aree già qualificate come idonee dal legislatore statale. La L.R. n. 5/2026 si colloca su un terreno diverso: non impone un limite uniforme di occupabilità del fondo, ma utilizza soglie SAU, criteri differenziati di computo, PLV, monitoraggio e tutela delle colture certificate27.
La tutela delle produzioni agricole qualificate costituisce l’altro asse distintivo del modello regionale. Le colture certificate, definite dall’art. 2, operano come criterio di selezione tecnologica28. Nelle aree agricole interessate da tali colture e qualificate come idonee possono essere installati soltanto impianti agrivoltaici aventi le caratteristiche previste dall’art. 11 e impianti geotermici, ove sia accertata la presenza della risorsa. La Regione non trasforma le colture certificate in un fattore assoluto di inidoneità: il fotovoltaico al suolo ordinario è escluso, mentre resta ammissibile l’agrivoltaico capace di garantire continuità produttiva.
Il rinvio all’art. 11 è decisivo. Nelle aree interessate da colture certificate non è sufficiente invocare genericamente la natura agrivoltaica dell’impianto: occorre rispettare l’intero regime probatorio e gestionale previsto dalla legge regionale. Si tratta di una fattispecie agrivoltaica qualitativamente rafforzata, fondata su relazione agronomica asseverata, PLV standard, verifica triennale della PLV effettiva, esclusione delle cause esterne documentate, eventuale piano di rientro e supporto tecnico regionale. La legge non richiama la nozione di agrivoltaico avanzato in senso incentivante, ma costruisce, coerentemente con la definizione autorizzativa del Testo Unico FER, una soglia regionale di qualità per le aree agricole più sensibili.
La disciplina del fotovoltaico a terra conferma questa impostazione selettiva. Per gli impianti con moduli collocati a terra nelle aree agricole di prossimità previste dal Testo Unico FER, la legge innalza del 30% la soglia di potenza degli interventi soggetti a PAS quando almeno il 50% dell’energia sia destinato all’autoconsumo dell’impresa, all’autoconsumo di imprese insediate nello stesso ambito produttivo o all’autoconsumo diffuso di imprese regionali, anche mediante contratti di fornitura di lungo periodo. La destinazione dell’energia diviene, così, elemento di qualificazione del regime procedimentale: il fotovoltaico a terra è trattato più favorevolmente quando risponde a un fabbisogno produttivo riconoscibile e non alla sola immissione in rete.
Fuori dalle aree idonee statali, la legge conserva spazi limitati per il fotovoltaico a terra in area agricola, collegandoli a finalità collettive o programmatiche specifiche, quali CER, PNRR e autoconsumo. Resta fermo il requisito del pieno ripristino agricolo dello stato dei luoghi e, per gli impianti con moduli a terra nelle aree agricole idonee, l’obbligo di attestare l’assenza di colture certificate nel triennio precedente mediante relazione agronomica basata sui fascicoli aziendali detenuti dai CAA. La tutela delle produzioni qualificate entra così nella fase documentale dell’istanza, imponendo una verifica storica dell’uso agricolo del fondo.
L’art. 11 disciplina in modo organico gli impianti agrivoltaici. L’installazione in area agricola è consentita a condizione che sia garantita la continuità dell’attività agricola sul fondo; tale continuità è assicurata quando la PLV effettiva non risulti inferiore all’80% della PLV standard, determinata in relazione alle medesime colture, produzioni e prezzi, considerando la produzione media nel Comune di riferimento. La disciplina emiliano-romagnola non si limita, dunque, a richiedere il mantenimento dell’80% della PLV, ma costruisce un metodo di confronto tra produzione attesa e produzione effettiva29.
Il riferimento alla PLV standard non coincide con una fotografia della redditività storica del fondo. Esso impone di costruire un parametro comparativo fondato sulle medesime colture, produzioni e prezzi, tenendo conto della produzione media nel Comune di riferimento e dei valori desumibili da fonti pubbliche omogenee, quali dati regionali o ISMEA. La relazione agronomica asseverata diviene, quindi, il luogo in cui viene costruito il termine di confronto tra produzione attesa e produzione effettiva. Essa non è, quindi, un mero allegato tecnico, ma uno degli atti su cui si fondano la qualificazione agrivoltaica dell’intervento, la verifica della PLV e la tenuta del progetto nella fase di esercizio.
Questo criterio, pur rafforzando l’oggettività del controllo, presenta criticità applicative. Il riferimento alla produzione media comunale può irrigidire l’evoluzione dell’ordinamento colturale, soprattutto quando l’impresa agricola intenda introdurre colture diverse da quelle storicamente presenti nel territorio o adeguare le scelte produttive a mutate condizioni climatiche, idriche o di mercato. Inoltre, negli impianti agrivoltaici la superficie effettivamente coltivabile può risultare ridotta o condizionata da strutture, viabilità interna, cabine, fasce tecniche e spazi di manovra; il confronto con una PLV standard calcolata su condizioni ordinarie di piena utilizzazione agricola del fondo rischia quindi di rendere particolarmente gravoso il raggiungimento della soglia dell’80%, salvo un’attenta calibrazione agronomica del progetto.
Il controllo è triennale ed è affidato a una relazione agronomica asseverata. In sede di istanza, la relazione deve attestare le caratteristiche del fondo, la sua idoneità all’attività agricola e la compatibilità dell’impianto con accessibilità, meccanizzazione, irrigabilità, gestione idraulica e modalità colturali previste; nelle verifiche successive, deve confermare PLV effettiva, destinazione agricola delle superfici, continuità dell’utilizzo e assenza di abbandono o usi impropri. Non sono considerate rilevanti le riduzioni imputabili a eventi climatici eccezionali, fitopatie o altre cause non riconducibili alla presenza o al funzionamento dell’impianto, purché adeguatamente documentate. La PLV resta, così, parametro economico, ma non viene applicata in modo meccanico quando la perdita produttiva dipenda da fattori esterni all’impianto.
In caso di perdita produttiva rilevante, il Comune o l’amministrazione che ha rilasciato il titolo avvia il procedimento per acquisire un piano triennale di rientro. Le sanzioni trovano applicazione in caso di mancato recupero della produttività, di scostamento significativo e non giustificato dalla PLV di riferimento o di abbandono dell’attività agricola per due annualità consecutive. La specificità emiliano-romagnola sta nel collegare soglia percentuale, procedimento correttivo e imputazione causale della perdita produttiva, distinguendo tra effetto dell’impianto, cause esterne documentate e abbandono effettivo dell’attività agricola.
La legge prevede, inoltre, strumenti di garanzia e controllo generale. Il proponente deve presentare una garanzia fideiussoria bancaria o assicurativa, a prima richiesta e senza eccezioni, destinata a coprire i costi di rimozione dell’impianto e di ripristino dello stato dei luoghi, comprese opere interrate, fondazioni, recupero geomorfologico e smaltimento dei materiali. In questa sede è sufficiente rilevare il dato normativo: le implicazioni economiche e contrattuali della garanzia saranno esaminate nel §8.
Il tema del frazionamento artificioso è disciplinato con una clausola antielusiva specifica. Il cumulo delle istanze e delle potenze opera quando sia accertato un frazionamento riconducibile a un progetto unitario, a un unico soggetto o a soggetti collegati, localizzato nel medesimo Comune o in Comuni contermini; le istanze relative alla stessa fonte e localizzate entro una fascia di un chilometro dal perimetro esterno delle aree interessate sono trattate come un’unica domanda. La previsione mira a evitare la frammentazione artificiosa dei progetti per accedere a regimi amministrativi meno gravosi o per eludere il governo effettivo della potenza installata.
Il sistema è completato da meccanismi di compensazione, monitoraggio periodico della SAU e delle potenze, partecipazione pubblica preventiva per i progetti soggetti a VIA e disposizioni transitorie volte a salvaguardare le procedure in corso e le colture di pregio.
Resta, tuttavia, una tensione interna al modello regionale. La legge dichiara di voler contribuire in modo significativo agli obiettivi di potenza aggiuntiva al 2030 e individua un potenziale installativo superiore al target minimo assegnato. Al tempo stesso, introduce limiti quantitativi alla SAU agricola, criteri analitici di computo delle superfici e un apparato di condizioni agronomiche, documentali e procedimentali particolarmente intenso. Questa combinazione può orientare lo sviluppo delle FER verso localizzazioni più compatibili con il territorio e con le produzioni qualificate. Può, però, generare un effetto di irrigidimento, soprattutto ove soglie agricole, criteri di computo e requisiti di continuità produttiva siano applicati in modo automatico o non proporzionato alla specificità del progetto. Il problema non è la tutela della SAU in sé, ma la capacità della disciplina regionale di evitare che la protezione del suolo agricolo si trasformi, nella pratica amministrativa, in una restrizione eccessiva dell’agrivoltaico effettivamente integrato.
Nel complesso, la legge emiliano-romagnola costruisce un modello non meramente difensivo. La soglia regionale più ampia, il limite comunale derogabile, il criterio differenziato di computo dell’agrivoltaico, la tutela delle colture certificate, la disciplina della PLV e la garanzia di ripristino compongono un sistema che amplia lo spazio per le rinnovabili, ma lo condiziona alla qualità della localizzazione, alla destinazione dell’energia, alla permanenza dell’attività agricola e alla verificabilità degli impegni assunti dal proponente.
7. Due modelli regionali a confronto: contingentamento lombardo e integrazione agro-energetica emiliano-romagnola
Il confronto tra L.R. Lombardia 21 maggio 2026, n. 10, e L.R. Emilia-Romagna 29 maggio 2026, n. 5, mostra come la medesima cornice statale possa dare luogo a due modelli regionali profondamente diversi. Entrambe le discipline assumono la SAU come parametro centrale e riconoscono all’agrivoltaico uno statuto distinto dal fotovoltaico a terra. La differenza non riguarda, quindi, la scelta degli strumenti, ma la funzione che essi assumono: in Lombardia la SAU opera soprattutto come limite quantitativo multilivello; in Emilia-Romagna diviene la base di una selezione più articolata degli usi agro-energetici ammissibili.
La prima linea di differenziazione riguarda il modo in cui le soglie governano l’accesso al suolo agricolo. La Lombardia costruisce un sistema più rigido, fondato su limite regionale, soglia comunale e vincolo provinciale. L’Emilia-Romagna adotta, invece, una soglia regionale più ampia e un limite comunale derogabile, secondo una logica di maggiore adattamento locale. La comparazione, tuttavia, non può arrestarsi alle percentuali nominali: nel modello emiliano-romagnolo la capacità residua è incisa anche dagli impianti già entrati in esercizio dal 1° gennaio 2021 e da quelli autorizzati o abilitati, pur se non ancora realizzati, mentre in Lombardia il computo decorre dall’entrata in vigore della legge.
Diverso è anche l’effetto della saturazione. In Lombardia il raggiungimento delle soglie produce un effetto immediatamente preclusivo, che investe anche i procedimenti pendenti, salve le ipotesi transitorie previste dalla disciplina statale. In Emilia-Romagna, invece, l’improcedibilità delle nuove istanze opera solo decorsi sessanta giorni dalla pubblicazione del raggiungimento della soglia e sono fatte salve le procedure già qualificate come in corso, oltre a quelle relative a impianti intestati a comunità energetiche rinnovabili. Il primo modello privilegia la certezza del limite; il secondo attenua il rischio di arresto improvviso degli investimenti già avviati.
Le deroghe confermano la diversa impostazione. La Lombardia prevede deroghe funzionali specifiche, collegate ad autoconsumo industriale, servizi pubblici, comunità energetiche, imprese energivore e configurazioni collettive. L’Emilia-Romagna non costruisce un sistema derogatorio altrettanto segmentato, ma attribuisce al Comune la possibilità di aumentare il limite ordinario con deliberazione. Il modello lombardo è più tipizzato e collega l’espansione della capacità comunale alla destinazione economica dell’energia; quello emiliano-romagnolo valorizza maggiormente l’adattamento locale della soglia.
Questa apertura lombarda verso autoconsumo ed energivori introduce, però, una tensione interna. L’innalzamento fino al 10% della SAU comunale non determina, di per sé, il superamento del limite regionale dello 0,8%, poiché anche tali superfici concorrono al relativo computo. Il punto critico è diverso: la legge mantiene una soglia regionale prudenziale, ma consente che, in determinati contesti locali, il fabbisogno industriale assuma un peso localizzativo particolarmente intenso.
Il diverso trattamento dell’agrivoltaico è il profilo di maggiore rilievo agraristico. In entrambi i sistemi l’agrivoltaico non è neutro ai fini della SAU, ma l’incidenza assegnata è diversa. In Lombardia esso attenua il consumo computabile, restando inserito nel contingentamento; in Emilia-Romagna il criterio ridotto ne fa un canale più competitivo di accesso al suolo agricolo, purché sia garantita la continuità produttiva del fondo. La prima Regione valorizza l’agrivoltaico come variante meno impattante del fotovoltaico al suolo; la seconda lo assume come strumento privilegiato di integrazione agro-energetica.
La divergenza si accentua nel trattamento normativo del rischio produttivo. Entrambe le Regioni assumono l’80% della PLV come soglia minima di tenuta agricola, ma l’Emilia-Romagna costruisce un metodo più articolato, fondato sulla distinzione tra PLV standard e PLV effettiva, sulla misurazione triennale e sulla neutralizzazione delle riduzioni imputabili a eventi climatici eccezionali, fitopatie o cause non riconducibili all’impianto. La Lombardia disciplina il controllo in modo più sintetico e non contiene una clausola espressa di esclusione delle cause esterne. Ne deriva una diversa allocazione del rischio: nel modello lombardo il rischio climatico e fitosanitario dovrà essere governato soprattutto sul piano probatorio e contrattuale; in quello emiliano-romagnolo è già parzialmente filtrato dalla disciplina pubblicistica della PLV.
La tutela delle produzioni qualificate rappresenta un ulteriore elemento di distinzione. In Lombardia la protezione della funzione agricola e delle attività agroalimentari opera soprattutto come criterio generale e come parametro del controllo agrivoltaico. In Emilia-Romagna, invece, le colture certificate ai sensi dell’art. 2 L.R. n. 5/2026 diventano un selettore tecnologico: nelle aree interessate da tali produzioni, la legge consente soltanto impianti agrivoltaici aventi le caratteristiche richieste dalla disciplina regionale e impianti geotermici, ove sia accertata la risorsa. La qualità agroalimentare non preclude in assoluto la produzione energetica, ma esclude le configurazioni sostitutive e ammette solo quelle compatibili con la continuità produttiva.
Anche l’autoconsumo viene valorizzato con tecniche diverse. In Lombardia incide prevalentemente sulla quantità di SAU comunale utilizzabile, perché giustifica deroghe quantitative collegate a fabbisogni industriali, pubblici, collettivi o energivori. In Emilia-Romagna rileva, invece, soprattutto sul piano procedimentale, consentendo un innalzamento della soglia di potenza degli interventi soggetti a PAS quando una quota significativa dell’energia sia destinata ad autoconsumo aziendale, produttivo o diffuso.
Nel primo caso l’autoconsumo incide sul “quanto” suolo agricolo può essere impegnato; nel secondo incide anche sul “come” il progetto viene trattato nel procedimento.
Il ruolo dei Comuni conferma la diversa architettura dei due modelli. In Lombardia il Comune opera soprattutto come sede della soglia, destinatario delle compensazioni e soggetto coinvolto nei controlli. In Emilia-Romagna assume una funzione più dinamica, perché può concorrere all’adattamento del limite comunale, riceve la documentazione agronomica periodica, può attivare il piano di rientro e partecipa all’informazione preventiva per i progetti assoggettati a VIA. In entrambi i sistemi, il Comune diviene il punto di contatto tra localizzazione energetica, uso agricolo del suolo e controllo della fase gestionale.
Sul piano delle garanzie, il modello emiliano-romagnolo si distingue per l’obbligo di fideiussione autonoma a copertura del fine vita dell’impianto, previsione non riprodotta dalla legge lombarda. Il differenziale non è solo giuridico, ma economico: incide sui costi dell’operazione, sulla bancabilità del progetto e sull’allocazione contrattuale del rischio di ripristino.
Le due leggi divergono anche nel rapporto tra idoneità e semplificazione: la Lombardia separa con maggiore cautela idoneità localizzativa e regime procedimentale di favore; l’Emilia-Romagna attribuisce all’idoneità un effetto procedimentale più diretto, ferma la verifica concreta del progetto e dei vincoli applicabili.
Sul piano operativo, la due diligence cambia sensibilmente nei due territori. In Lombardia l’attenzione si concentra sulla capacità SAU residua, sulle soglie regionali, comunali e provinciali, sulle deroghe, sui vincoli che escludono le semplificazioni e sul coefficiente applicabile all’agrivoltaico. In Emilia-Romagna assumono rilievo anche la delibera comunale derogatoria, il criterio di computo della SAU in base alla tecnologia, la presenza di colture certificate, la sostenibilità della PLV, la destinazione dell’energia all’autoconsumo e il rischio di frazionamento artificioso. La verifica storica sulle colture certificate può condizionare a monte l’ammissibilità del fotovoltaico a terra in area agricola.
Un’ulteriore asimmetria riguarda il presidio antielusivo. La disciplina emiliano-romagnola contiene una clausola espressa contro il frazionamento artificioso dei progetti; quella lombarda affida il controllo soprattutto alla mappatura, al monitoraggio delle superfici e al contingentamento multilivello della SAU.
Il confronto rivela, infine, un rischio di frammentazione applicativa. La cornice statale è unitaria, ma le prime discipline regionali mostrano soluzioni sensibilmente diverse su soglie, criteri di computo, deroghe, controlli, garanzie, colture certificate e rapporto tra idoneità e semplificazione. La diversità non è patologica quando consente di adattare il sistema alle caratteristiche dei territori; diviene, invece, critica quando aumenta l’incertezza applicativa e trasforma la bancabilità del progetto in una variabile dipendente dalla specifica disciplina regionale della SAU.
Il punto non è scegliere quale modello sia astrattamente preferibile. La Lombardia offre maggiore prevedibilità quantitativa e una disciplina più prudente del consumo del suolo agricolo; l’Emilia-Romagna offre maggiore flessibilità e una migliore articolazione qualitativa dell’integrazione tra energia e agricoltura. Il primo modello riduce il rischio di saturazione incontrollata, ma può irrigidire l’accesso al suolo agricolo; il secondo consente una integrazione più ampia, ma richiede un apparato tecnico-amministrativo capace di verificare seriamente PLV, colture certificate, autoconsumo, monitoraggio, garanzie e ripristino.
In conclusione, Lombardia ed Emilia-Romagna declinano diversamente la medesima cornice statale: la prima affida la tutela del suolo agricolo alla rigidità quantitativa del contingentamento multilivello; la seconda utilizza la flessibilità qualitativa come leva dell’integrazione agro-energetica. Entrambe confermano che la bancabilità del progetto dipende dalla specifica grammatica regionale entro cui l’intervento si colloca.
8. Ricadute contrattuali e agraristiche: disponibilità del fondo, rischio SAU e garanzie di continuità produttiva
La disciplina delle aree idonee non incide soltanto sul procedimento amministrativo di autorizzazione, ma modifica anche la struttura economico-contrattuale delle operazioni aventi a oggetto l’utilizzo energetico del fondo agricolo. L’idoneità dell’area non può più essere trattata come una semplice qualità urbanistica o localizzativa del terreno: diviene un presupposto dinamico, condizionato da soglie regionali e comunali, criteri di computo della SAU, vincoli agricoli, controlli agronomici, obblighi di ripristino, garanzie finanziarie e permanenza della funzione produttiva del fondo. La contrattualistica fotovoltaica e agrivoltaica deve, quindi, essere costruita non sulla sola disponibilità del terreno, ma sulla tenuta amministrativa, agronomica ed economica del progetto nel tempo.
Il primo effetto riguarda la due diligence preliminare. Prima di stipulare un contratto di opzione, un preliminare di costituzione del diritto di superficie, una servitù, un affitto funzionale alla gestione agronomica o un accordo di collaborazione agro-energetica, non è più sufficiente verificare titolarità del fondo, destinazione urbanistica, assenza di trascrizioni pregiudizievoli e compatibilità generale dell’impianto con la pianificazione comunale. Occorre accertare anche capacità SAU residua, grado di saturazione regionale e comunale, deroghe applicabili, vincoli idonei a escludere le semplificazioni, contratti agrari in corso, fascicolo aziendale, ordinamento colturale storico, eventuale presenza di colture certificate e compatibilità dell’impianto con la prosecuzione effettiva dell’attività agricola.
Da questo presupposto deriva una conseguenza immediata sul contenuto delle dichiarazioni contrattuali. Il concedente non dovrebbe garantire il conseguimento del titolo autorizzativo, né il developer dovrebbe assumere l’idoneità dell’area come dato irreversibile. La qualificazione del sito come area idonea deve essere descritta come situazione normativa e cartografica esistente al momento della stipula, ferma la verifica del procedimento amministrativo, della capacità SAU residua e della permanenza dei presupposti agronomici. La garanzia del concedente dovrebbe riguardare la veridicità delle informazioni disponibili sul fondo e l’assenza di circostanze ostative conosciute o conoscibili con l’ordinaria diligenza, non l’autorizzabilità certa dell’impianto.
Il rischio di saturazione della SAU impone una diversa costruzione delle condizioni sospensive. Nei modelli contrattuali tradizionali, la condizione è normalmente collegata all’ottenimento del titolo abilitativo, alla connessione alla rete, alla bancabilità del progetto e, se del caso, all’accesso agli incentivi. Dopo le leggi regionali sulle aree idonee, è opportuno introdurre anche una condizione relativa alla persistente capienza della soglia SAU applicabile, al momento della presentazione dell’istanza e, nei sistemi più rigorosi, al momento della conclusione del procedimento. Il rischio di saturazione non è solo amministrativo: incide sull’efficacia economica dell’opzione, sul termine di esercizio del diritto, sui canoni anticipati, sull’allocazione delle spese progettuali già sostenute e sulle cause di recesso senza responsabilità.
Alle condizioni sospensive devono affiancarsi clausole di hardship e di rinegoziazione. Se il mutamento del quadro normativo, la saturazione progressiva delle soglie o la modifica dei criteri regionali di computo determinano un aggravio straordinario e non prevedibile dei costi di adeguamento tecnico-progettuale, oppure una riduzione della potenza assentibile tale da alterare l’equilibrio economico originario dell’operazione, le parti dovrebbero attivare una procedura di rinegoziazione in buona fede. La clausola dovrebbe disciplinare canoni, corrispettivi accessori, obblighi agronomici, riparto dei costi progettuali, tempi di sviluppo e revisione del piano economico-finanziario, così da preservare, ove possibile, la bancabilità del progetto ed evitare lo scioglimento anticipato del rapporto.
La diversa disciplina regionale incide anche sulle scansioni temporali del contratto. In Lombardia, l’improcedibilità collegata al raggiungimento delle soglie rende opportuno evitare termini eccessivamente lunghi e privi di obblighi intermedi, prevedendo depositi progettuali entro date certe, aggiornamenti sulla capienza SAU, facoltà di recesso per saturazione sopravvenuta e regole espresse sulle spese sostenute prima dell’arresto procedimentale. In Emilia-Romagna, la salvezza delle procedure in corso e il termine di sessanta giorni dalla pubblicazione del raggiungimento della soglia riducono il rischio di blocco immediato, ma rendono decisiva la completezza documentale dell’istanza. La completezza della domanda diviene, così, rilevante anche nei rapporti interni tra proprietario, impresa agricola e proponente, perché può segnare la differenza tra iniziativa salvaguardata e iniziativa destinata all’improcedibilità.
Il trattamento differenziato dell’agrivoltaico incide sulla scelta del tipo contrattuale. Se il fotovoltaico a terra tende a presupporre un godimento energetico sostitutivo del fondo, l’agrivoltaico richiede una struttura capace di mantenere una gestione agricola effettiva. La mera costituzione di un diritto di superficie o di una servitù, isolata da un accordo agronomico, rischia di non essere sufficiente quando la disciplina regionale impone la prova della continuità produttiva. Occorre coordinare il titolo reale o obbligatorio che consente l’installazione dell’impianto con un contratto agricolo, un contratto di servizi agronomici, un accordo di coltivazione o un rapporto con l’impresa agricola incaricata della gestione del fondo30.
Questo coordinamento è particolarmente delicato nei fondi già concessi in affitto agrario. Il conduttore dispone di un titolo di godimento che può interferire con consegna delle aree, accessi, lavorazioni, installazione dei sostegni, viabilità interna e modifiche dell’ordinamento colturale. L’operazione agrivoltaica, se incide sulla disponibilità materiale del fondo o sulle modalità di esercizio dell’impresa agricola, richiede quindi un accordo espresso con il conduttore o una riorganizzazione del rapporto agrario. Il contratto dovrà, inoltre, regolare l’eventuale esecuzione di opere incidenti sulla struttura del fondo, il riparto dei costi, l’utilità agronomica residua, le eventuali indennità e il coordinamento tra durata del rapporto agrario, vita utile dell’impianto e obbligo di ripristino31.
La centralità del fascicolo aziendale conferma questa impostazione. Nei modelli agrivoltaici, esso diviene base informativa per verificare titoli di conduzione, ordinamento colturale, produzioni storiche, eventuali colture certificate e coerenza tra progetto energetico e attività agricola. Nei contratti dovrebbe, quindi, essere previsto l’obbligo dell’impresa agricola di rendere disponibile la documentazione necessaria, nel rispetto della riservatezza e dei limiti di utilizzazione dei dati, nonché di comunicare le variazioni rilevanti ai fini della PLV, delle colture certificate e della continuità agricola32.
La PLV diviene uno dei punti più sensibili dell’allocazione del rischio contrattuale. Il contratto deve distinguere le riduzioni imputabili alla configurazione tecnica dell’impianto, quelle dipendenti dalla gestione agricola e quelle riconducibili a fattori esterni alle parti. Senza una disciplina negoziale puntuale, il calo della PLV può generare conflitti tra proprietario, gestore agricolo, developer e titolare dell’autorizzazione, soprattutto quando la legge regionale non neutralizzi espressamente le cause climatiche o fitosanitarie esterne33.
Nei contratti agrivoltaici localizzati in Emilia-Romagna occorre disciplinare anche la formazione del parametro di PLV standard. Le parti dovrebbero individuare chi fornisce i dati produttivi storici, chi seleziona le fonti pubbliche di riferimento, come vengono considerate le colture praticate nel Comune e quali conseguenze derivano da una modifica dell’ordinamento colturale rispetto a quello assunto nella relazione agronomica asseverata. La costruzione del parametro non è un profilo meramente tecnico, ma incide sulla ripartizione del rischio tra impresa agricola, proprietario, gestore agronomico e titolare del progetto. Il contratto dovrebbe, quindi, disciplinare anche il ruolo del tecnico incaricato, la copertura assicurativa professionale, l’obbligo di aggiornamento dei dati agronomici e le conseguenze di asseverazioni inesatte o non coerenti con la gestione effettiva del fondo.
Una questione autonoma riguarda la perdita definitiva della qualifica agrivoltaica durante il rapporto. Se, nonostante il piano di rientro e le verifiche periodiche, la PLV non viene recuperata entro la soglia richiesta e l’amministrazione attiva le conseguenze previste dall’art. 11, comma 8, D.Lgs. n. 190/2024, l’impianto può perdere i presupposti che ne giustificavano la localizzazione in area agricola come impianto integrato con la funzione produttiva del fondo. La perdita di tali presupposti di continuità agricola può produrre effetti a cascata sul rapporto contrattuale. Occorre, quindi, stabilire chi risponde del mancato mantenimento della qualifica, come si distingue la responsabilità per la configurazione tecnica dell’impianto da quella per la gestione agricola, chi deve attivarsi per ripristinare la continuità produttiva e quali eventi determinano piano di rientro, rinegoziazione, recesso, risoluzione o obblighi risarcitori.
La diversa disciplina regionale del rischio produttivo rafforza questa esigenza. In Emilia-Romagna, la legge aiuta a separare le riduzioni produttive imputabili all’impianto da quelle derivanti da cause esterne documentate. In Lombardia, invece, l’assenza di una clausola normativa espressa di neutralizzazione degli eventi climatici o fitosanitari rende più rilevante la regolazione contrattuale. Le parti dovrebbero, quindi, prevedere criteri di imputazione del calo produttivo, procedure di contestazione, termini per l’adozione di correttivi, obblighi di cooperazione e piani di rientro coerenti con quelli eventualmente richiesti dall’amministrazione.
Le colture certificate pongono un ulteriore problema documentale. In Emilia-Romagna, la loro presenza può incidere sulla tecnologia ammissibile ed escludere il fotovoltaico a terra ordinario. Il contratto, deve, quindi contenere dichiarazioni specifiche sulla presenza o assenza di colture certificate ai sensi dell’art. 2, L.R. Emilia-Romagna n. 5/2026 nel triennio precedente, accompagnate dall’obbligo di consegna della documentazione CAA e dalla previsione delle conseguenze in caso di dichiarazioni inesatte. La verifica non può essere rimessa alla sola fase autorizzativa, perché l’emersione tardiva di tali colture può compromettere la struttura tecnica e finanziaria dell’intero progetto.
La disciplina dell’autoconsumo introduce un ulteriore livello di complessità. Quando la legge regionale attribuisce rilievo alla destinazione dell’energia, il contratto non può limitarsi a regolare la disponibilità del fondo. Devono essere disciplinati anche il soggetto che utilizzerà l’energia, la durata minima degli eventuali accordi di fornitura, il mantenimento delle condizioni dichiarate in sede amministrativa, le conseguenze del venir meno del fabbisogno energetico, il subentro di altri utilizzatori e la compatibilità tra obbligazioni contrattuali e dichiarazioni rese nel procedimento. L’autoconsumo diviene, in questi casi, una condizione economica e amministrativa dell’operazione.
La fase finale dell’impianto richiede una disciplina specifica. Quando la legge regionale impone una garanzia autonoma per il fine vita, il contratto deve stabilire chi ne sostiene il costo, quale soggetto ne sia beneficiario, quale importo debba essere garantito, se l’importo debba essere aggiornato, quali eventi consentano l’escussione e se il garante debba essere sostituito in caso di perdita dei requisiti di solvibilità. Anche dove la legge regionale non preveda una garanzia espressa di analoga intensità, la contrattualistica dovrebbe, comunque, regolare costi di smontaggio, ripristino della fertilità e della piena utilizzabilità agronomica del fondo, modalità di escussione ed eventuale obbligo di reintegrazione. La garanzia di ripristino non è un accessorio negoziale, ma uno strumento essenziale per evitare che il rischio economico del fine vita ricada sul proprietario o sull’impresa agricola.
Le clausole di ripristino devono essere coerenti con la natura agricola del fondo. Non è sufficiente prevedere la rimozione dell’impianto secondo una formula edilizio-formale di “ripristino dello stato dei luoghi”: occorre tipizzare un ripristino agronomico, tecnico e temporalmente verificabile, idoneo a restituire il terreno a una effettiva utilizzabilità produttiva34.
Anche la durata dei contratti deve essere coordinata con autorizzazione, connessione, eventuali incentivi e obblighi di monitoraggio. Nei contratti di diritto di superficie o di godimento pluriennale è opportuno distinguere fase di sviluppo, costruzione, esercizio e dismissione, attribuendo a ciascuna obblighi coerenti: titolo, SAU, vincoli e connessione nella fase preliminare; accesso al fondo e indennizzi in quella di costruzione; PLV, manutenzione e continuità agricola nella fase di esercizio; ripristino, garanzie e restituzione del fondo nella fase finale.
Particolare cautela richiedono le clausole di recesso e risoluzione. Le cause di scioglimento del rapporto non sono omogenee: alcune incidono sulla fase autorizzativa, altre sulla qualifica agrivoltaica, altre ancora sull’equilibrio economico del progetto. Il contratto deve distinguerle e attribuire a ciascuna conseguenze proporzionate: recesso senza responsabilità, rinegoziazione, piano di rientro o risoluzione per inadempimento, secondo criteri predeterminati.
Le dichiarazioni e garanzie rese da proprietario, impresa agricola e developer assumono, in questo quadro, una funzione centrale. Le dichiarazioni dovrebbero coprire, a seconda delle caratteristiche del fondo, titolarità, vincoli, situazione contrattuale, colture storiche, fascicolo aziendale e impegni agroambientali. Simmetricamente, lo sviluppatore dovrebbe garantire che il progetto sarà realizzato e gestito in modo coerente con la continuità agricola dichiarata e assentita.
Le garanzie informative devono essere accompagnate da obblighi di cooperazione. L’agrivoltaico non è un rapporto statico tra proprietario e impiantista, ma una relazione continuativa tra energia e agricoltura. Proprietario, conduttore agricolo, gestore agronomico e titolare dell’impianto devono cooperare nella gestione degli accessi, nella manutenzione, nella raccolta dei dati, nelle verifiche comunali, nella predisposizione delle relazioni periodiche, nella conservazione della documentazione e nella gestione delle contestazioni. Senza un dovere contrattuale di cooperazione, la continuità agricola resta affidata a un equilibrio di fatto non sufficiente a reggere controlli amministrativi e obblighi finanziari.
Le operazioni che comportano trasferimento della proprietà del fondo, permuta, conferimento o vendita collegata a progetto energetico richiedono poi una verifica autonoma dei diritti di prelazione agraria eventualmente spettanti. Il problema non si pone negli stessi termini per la mera costituzione di un diritto di superficie, ma emerge quando l’operazione energetica sia accompagnata da un trasferimento dominicale o da negozi collegati che realizzino, nella sostanza, la circolazione del fondo agricolo35.
La bancabilità del progetto dipende, in definitiva, dalla capacità del contratto di trasformare la disciplina pubblicistica in obbligazioni private verificabili. Un finanziatore non valuta soltanto canone, potenza installata o titolo di disponibilità del fondo; valuta anche stabilità dell’autorizzazione, tenuta della qualifica agrivoltaica, rischio di sanzioni, costo delle garanzie, possibilità di ripristino, presenza di vincoli agricoli e documentabilità della PLV. Anche il trattamento fiscale del fondo e dell’operazione può incidere sulla bancabilità, soprattutto quando l’utilizzo energetico interferisca con il regime ordinario del reddito agrario, con la qualificazione del suolo ai fini patrimoniali o con impegni PAC e agroambientali già assunti dall’impresa agricola. La nuova disciplina regionale impone, quindi, contratti nei quali assetto agronomico, assetto energetico e assetto finanziario siano coerenti fin dall’origine36 .
Il punto conclusivo è che le aree idonee non riducono il bisogno di contrattualistica sofisticata; lo aumentano. La qualificazione dell’area può accelerare il procedimento e rendere più prevedibile la localizzazione, ma non elimina i rischi connessi alla saturazione della SAU, alla continuità agricola, alla presenza di colture certificate, all’autoconsumo, alla gestione del fondo, al ripristino e alle garanzie. Nel nuovo quadro regionale, il contratto non serve soltanto a mettere il terreno a disposizione dell’impianto: serve a rendere governabile, nel tempo, la coesistenza tra funzione agricola e funzione energetica del fondo rustico.
9. Conclusioni: il fondo agricolo come risorsa produttiva ed energetica regolata
La nuova disciplina delle aree idonee non ha soltanto modificato le regole procedurali della produzione energetica da fonti rinnovabili: ha inciso sulla natura giuridica del rapporto tra fondo agricolo e uso energetico del suolo. Soglie SAU, computo differenziato dell’agrivoltaico, tutela delle colture certificate, PLV, garanzie di ripristino e controlli periodici non sono strumenti di regolazione energetica che toccano incidentalmente l’agricoltura. Sono strumenti di governo del suolo agricolo, perché subordinano l’uso energetico alla conservazione, totale o parziale, della funzione produttiva del fondo.
Il dato più significativo è la trasformazione della SAU in parametro giuridico. Da grandezza statistica, agronomica e amministrativa, rilevante per la descrizione dell’azienda, per la PAC, per il fascicolo aziendale e per la misurazione della capacità produttiva, la superficie agricola utilizzata diviene criterio di governo dell’espansione energetica. Essa non misura più soltanto l’organizzazione produttiva dell’impresa o del territorio, ma anche la quota di spazio agricolo che può essere impegnata dalla transizione senza comprimere oltre misura la base produttiva del suolo.
Questa evoluzione trova un fondamento ulteriore nella revisione dell’art. 9 Cost., operata dalla L. cost. 11 febbraio 2022, n. 1, che ha introdotto tra i principi fondamentali la tutela dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni, e ha modificato l’art. 41 Cost., includendo salute e ambiente tra i limiti dell’iniziativa economica privata. Il suolo agricolo rileva, in questa prospettiva, non solo come bene produttivo o porzione del paesaggio rurale, ma anche come componente di un sistema ecosistemico costituzionalmente protetto. I limiti all’uso energetico della SAU, le condizioni poste all’agrivoltaico, la tutela delle produzioni certificate e gli obblighi di ripristino non contraddicono il favor per le fonti rinnovabili, ma ne delimitano l’esercizio quando l’impianto incide sulla base produttiva agricola37.
Il conflitto tra agricoltura ed energia non viene più governato attraverso categorie binarie — area agricola sì, area agricola no; impianto ammesso, impianto vietato — ma mediante criteri di selezione, computo, monitoraggio e responsabilizzazione. Il dato cartografico non basta più: la localizzazione dell’impianto dipende dalla tenuta complessiva del progetto rispetto a soglie, vincoli, requisiti agronomici, continuità produttiva e obblighi di ripristino. In questo quadro, l’agrivoltaico assume rilievo non come semplice attenuazione dell’impatto del fotovoltaico a terra, ma come fattispecie la cui legittimazione dipende dalla conservazione effettiva e misurabile dell’attività agricola38.
Ne deriva una diversa qualificazione funzionale del fondo agricolo. Esso continua a essere bene produttivo agricolo, ma può divenire anche piattaforma regolata di produzione energetica. Questa duplicità non può essere affidata a formule programmatiche: richiede regole pubblicistiche e strumenti negoziali capaci di prevenire conflitti tra proprietario, conduttore, impresa agricola, developer, finanziatore e amministrazione pubblica. Il contratto diviene, così, il luogo in cui la disciplina delle aree idonee si traduce in responsabilità private, obblighi di cooperazione, garanzie documentali e meccanismi di gestione del rischio.
La differenziazione regionale resta fisiologica, perché consente di adattare gli obiettivi energetici alle caratteristiche dei territori. Diviene però critica quando soglie, criteri di computo, vincoli agronomici, controlli, garanzie e regimi di improcedibilità variano in modo tale da rendere la bancabilità del progetto dipendente dalla specifica disciplina regionale della SAU. La frammentazione non è un problema in sé; lo diventa quando aumenta i costi di due diligence, negoziazione e copertura del rischio, indebolendo la prevedibilità localizzativa che le aree idonee dovrebbero assicurare.
La prospettiva più equilibrata è allora quella di riconoscere che il fondo agricolo non è sottratto alla transizione energetica, ma nemmeno è reso liberamente disponibile a ogni uso energetico. Può accogliere impianti rinnovabili quando l’uso energetico sia compatibile con la conservazione della funzione agricola, oppure quando il sacrificio della SAU sia contenuto entro limiti predeterminati e giustificato da interessi produttivi, collettivi o infrastrutturali qualificati. Il diritto non vieta l’integrazione tra agricoltura ed energia; la condiziona alla permanenza di un equilibrio verificabile.
In questo equilibrio, la reversibilità assume una funzione sistematica. Non è un mero accessorio contrattuale, né soltanto una conseguenza sanzionatoria dell’inadempimento. È il criterio che distingue l’uso energetico temporaneo e controllato del fondo agricolo dalla sua definitiva sottrazione alla funzione produttiva. Ripristino agronomico, rimozione delle opere, garanzie finanziarie e gestione del fine vita dell’impianto diventano elementi essenziali della legittimità sostanziale dell’operazione, non meri adempimenti accessori.
La disciplina delle aree idonee, pertanto, non chiude il dibattito. Lo apre su basi nuove. La transizione energetica nei territori agricoli non può essere governata solo con divieti, né solo con semplificazioni. Richiede una disciplina capace di misurare, selezionare, controllare e rendere reversibile l’uso energetico del suolo. Il compito del diritto agrario, in questo scenario, non è difendere il suolo agricolo da ogni trasformazione, ma impedire che la trasformazione energetica ne cancelli la funzione produttiva.
È in questo equilibrio — tra funzione produttiva costituzionalmente protetta e funzione energetica condizionata alla sua compatibilità e reversibilità — che si colloca il nuovo statuto giuridico del fondo agricolo. Il fondo rustico non è più soltanto bene produttivo regolato dalle categorie tradizionali del diritto agrario, né può essere ridotto ad asset localizzativo liberamente disponibile per la produzione energetica. È una risorsa a funzione duale, nella quale agricoltura ed energia devono essere misurate, coordinate e rese coesistenti attraverso strumenti pubblicistici e contrattuali capaci di governare la complessità della transizione ecologica.
Il testo integrale dell’articolo è pubblicato su Consulenza Agricola, n. 6/2026, pp. 472-493.
Autore: Francesco Tedioli
