Il 1° aprile 2025 sono stati riaperti i termini per accedere agli incentivi dedicati allo sviluppo dell’agrivoltaico, grazie al nuovo decreto direttoriale emanato dal MASE. La misura, finanziata nell’ambito del PNRR, intende sostenere l’adozione di impianti agrivoltaici avanzati, capaci di coniugare la produzione di energia da fonte rinnovabile con il mantenimento dell’attività agricola. Il presente contributo ricostruisce le motivazioni alla base della riapertura del bando, analizza criticamente le principali problematiche emerse nella prima fase di attuazione e approfondisce le novità tecniche e giuridiche introdotte con il provvedimento. Il commento è arricchito da una riflessione sulle risposte fornite dal GSE, utile per comprendere le reali prospettive di accesso e le sfide concrete per imprese agricole, tecnici e operatori del settore.
Sommario
1. Le finalità strategiche della misura “Sviluppo Agrivoltaico”
L’intervento denominato “Sviluppo Agrivoltaico”1, si inserisce nel quadro delle azioni finanziate dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), specificamente nell’ambito della Missione 2, Componente 2, Investimento 1.1, finalizzato all’incremento della capacità di generazione da fonti rinnovabili. In particolare, la misura è stata rifinanziata e regolata con il Decreto del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica (MASE) 22 dicembre 2023, n. 436, e trova, ora, una sua ulteriore attuazione con il recente Decreto Direttoriale della Direzione Generale Programmi e Incentivi Finanziari n. 123 del 27 marzo 2025, che ha riaperto i termini per la presentazione delle domande.
La ratio dell’iniziativa va rinvenuta nell’esigenza, chiaramente percepita dal Ministero, di superare le criticità emerse durante la prima fase attuativa del 2023, in particolare, in ordine alla mancata saturazione della dotazione finanziaria, nonostante un numero elevato di richieste e all’esigenza di meglio calibrare i meccanismi di accesso agli incentivi rispetto alle dinamiche di mercato. Il provvedimento mira, dunque, a garantire un impiego più efficace delle risorse residue del PNRR, promuovendo al contempo l’accelerazione degli investimenti nei sistemi agrivoltaici avanzati, in linea con gli obiettivi di transizione ecologica e multifunzionalità delle superfici agricole2.
Il programma “Sviluppo Agrivoltaico” si configura dunque, sotto il profilo funzionale, come un dispositivo di integrazione strutturale tra le politiche in materia di transizione energetica e quelle relative alla valorizzazione produttiva e ambientale del territorio agricolo. Tale convergenza non è meramente dichiarativa, ma trova un ancoraggio sostanziale, tanto nei presupposti del Green Deal europeo, quanto nei vincoli derivanti dal Regolamento (UE) 2021/2413, istitutivo del dispositivo per la ripresa e la resilienza, che promuove una crescita sostenibile fondata, tra gli altri, sul principio di neutralità rispetto al consumo di suolo.
Questa impostazione si consolida ulteriormente con l’inquadramento del sistema agrivoltaico avanzato all’interno del nuovo Testo Unico per le Fonti Rinnovabili (c.d. T.U. FER4), il quale – in un’ottica sistemica e prospettica – attribuisce a tali impianti una rilevanza giuridica distinta rispetto al fotovoltaico tradizionale a terra. In particolare, l’art. 12, comma 4, del T.U. FER prevede specifici meccanismi autorizzativi semplificati per la realizzazione di impianti agrivoltaici, subordinandoli al rispetto dei requisiti tecnici e ambientali individuati con appositi decreti ministeriali. Tale distinzione normativa, di natura sostanziale e procedurale, conferma il riconoscimento del valore strategico attribuito all’agrivoltaico quale tecnologia multifunzionale in grado di coniugare produzione di energia rinnovabile, tutela del paesaggio rurale e salvaguardia della produttività agricola5.
In questo quadro, l’agrivoltaico non rappresenta una semplice variante tecnica del fotovoltaico, ma un paradigma autonomo di sviluppo sostenibile, dotato di una propria coerenza normativa e strategica all’interno del diritto ambientale e agrario europeo. La consistente dotazione finanziaria, pari a 1,1 miliardi di euro complessivamente stanziati dal PNRR, conferma l’ambizione del legislatore di trasformare l’agrivoltaico in una leva strutturale per il futuro del comparto agricolo e per l’attuazione degli obiettivi climatici ed energetici, in accordo con i target del PNIEC e con le traiettorie evolutive del diritto agrario europeo.
2. Obiettivi e criticità emerse nella prima procedura competitiva del 2024
La prima attuazione operativa della misura “Sviluppo Agrivoltaico” ha preso avvio con il bando pubblicato dal Gestore dei Servizi Energetici (GSE), in attuazione del D.M. 12 settembre 2022, e si è concretizzata con l’apertura dello sportello telematico tra il 4 giugno e il 2 settembre 2024. Il bando ha suscitato un elevato interesse da parte degli operatori del settore, con la presentazione complessiva di 643 domande per una potenza pari a 1.547,9 MW. Di queste, 540 sono risultate ammissibili e collocate in posizione utile in graduatoria6.
Nonostante il significativo numero di domande e la potenza complessivamente allocata abbia superato i contingenti messi inizialmente a bando (1.040 MW), l’esito della procedura ha evidenziato alcune criticità strutturali, che hanno compromesso l’utilizzo pieno delle risorse finanziarie disponibili. In primo luogo, la discrepanza tra la potenza richiesta e quella effettivamente incentivabile si è rivelata insufficiente a garantire un esaurimento del plafond economico stanziato, pari complessivamente a oltre 1,1 miliardi di euro a valere sul PNRR7.
Una parte rilevante dei progetti risultati in posizione utile non ha, infatti, avuto seguito, per cause imputabili sia a criticità amministrative8 sia a fattori economici e di mercato. Tra questi ultimi si segnala l’adeguamento dei costi realizzativi rispetto al quadro inflattivo e alle difficoltà nella filiera degli approvvigionamenti, che ha inciso sulla bancabilità dei progetti. A ciò si aggiungono incertezze sull’applicazione dei requisiti di agrivoltaico “avanzato”9, che impongono specifici obblighi di coesistenza tra uso agricolo e impianto energetico, con soluzioni tecnologiche spesso complesse e onerose10.
Alla luce di queste difficoltà attuative, il MASE ha ritenuto necessario procedere a una riapertura dei termini per la presentazione delle domande, al fine di consentire una riallocazione efficiente delle risorse non utilizzate. La decisione è formalizzata nel Decreto Direttoriale della DG Programmi e Incentivi Finanziari n. 123 del 27 marzo 2025, che dispone l’apertura di una nuova finestra per la presentazione delle domande dalle ore 12:00 del 1° aprile 2025 fino alle ore 12:00 del 30 giugno 2025, attraverso il Portale Agrivoltaico accessibile via Area Clienti del GSE.
Le motivazioni espresse nel provvedimento, seppur redatte in termini generali, fanno chiaramente riferimento alla necessità di ottimizzare l’impiego delle risorse del PNRR11, con un richiamo esplicito agli obiettivi vincolanti posti a livello europeo per l’attuazione del Piano. Tale riapertura costituisce, quindi, non solo una misura correttiva sul piano gestionale, ma anche una risposta a mutate condizioni del mercato, nella prospettiva di favorire l’emersione di progetti maturi che siano in grado di rispettare le tempistiche stringenti previste dal cronoprogramma del PNRR, in scadenza al 30 giugno 202612.
2.1. Meccanismi di allocazione: aste, registri e riassegnazione della potenza disponibile
Il sistema di selezione dei progetti per l’accesso agli incentivi PNRR nell’ambito del bando agrivoltaico si articola in due canali distinti, corrispondenti alle previsioni contenute nel D.M. 22 dicembre 2023, n. 436, ovvero il canale dell’asta pubblica (per impianti superiori a 1 MW di potenza) e il canale del registro (per impianti con potenza fino a 1 MW)13.
I contingenti di potenza da porre a base delle procedure, così come confermato dal GSE e ribadito nel decreto direttoriale n. 123/2025, vengono calcolati nei limiti delle risorse finanziarie effettivamente disponibili, e successivamente distribuiti in modo proporzionale tra registro e asta, secondo il criterio stabilito all’art. 2, comma 2, del decreto attuativo (D.M. 436/2023).
La particolarità del meccanismo, tuttavia, risiede nella possibilità di riallocazione dinamica della potenza non utilizzata, qualora vi siano squilibri tra i due canali. In particolare, viene previsto che se le richieste valide di iscrizione ai registri risultano inferiori al contingente, e contestualmente quelle valide per l’asta eccedono il relativo limite, la potenza non assegnata nei registri possa essere trasferita al contingente dell’asta. L’inverso è parimenti possibile. Questo meccanismo di compensazione intercanale mira a garantire una piena utilizzazione del budget disponibile, con scorrimento delle graduatorie nel rispetto delle priorità fissate e fino al raggiungimento del tetto massimo finanziario14.
Nel caso della tornata 2024, è proprio questo meccanismo ad aver permesso il collocamento in posizione utile di una quantità complessiva di progetti pari a 1.547,9 MW, rispetto a un contingente iniziale di 1.040 MW, segno evidente del fatto che la domanda si è concentrata prevalentemente sulle aste, mentre le richieste ai registri sono risultate inferiori alle aspettative. La capacità del meccanismo di riallocazione ha, pertanto, consentito un ampliamento della platea ammessa, ma ciò non è bastato a garantire il pieno assorbimento delle risorse finanziarie.
2.2. I progetti esclusi, ritirati o non sviluppati
Un’ulteriore criticità riguarda il numero – non irrilevante – di progetti ammessi in posizione utile che, tuttavia, non sono proseguiti nella fase di realizzazione, determinando un mancato utilizzo delle risorse teoricamente impegnate. In base ai dati forniti dal GSE, una quota significativa dei soggetti selezionati ha successivamente rinunciato all’incentivo oppure non ha presentato la documentazione integrativa richiesta, compromettendo, così, l’effettiva cantierabilità dei progetti.
Le motivazioni addotte sono molteplici. Alcuni operatori hanno lamentato difficoltà nell’ottenere i titoli autorizzativi, spesso, per incertezze interpretative da parte delle autorità competenti circa la classificazione dell’impianto agrivoltaico avanzato. In altri casi, le criticità derivano da una sovrastima iniziale dei ricavi attesi, rivelatasi non sostenibile alla luce dei maggiori costi materiali e degli oneri per la gestione integrata delle attività agricole e fotovoltaiche, specialmente laddove le superfici interessate presentano caratteristiche agronomiche marginali o soggette a vincoli.
Degna di nota è anche la non completa chiarezza nella valutazione delle soluzioni tecnologiche ammissibili, in particolare, per quanto concerne i sistemi di monitoraggio della produzione agricola, i dispositivi di rotazione o sollevamento dei pannelli, e le modalità di convivenza tra colture e impianti elettrici. L’obbligo di garantire l’invarianza o l’incremento della produzione agricola, previsto all’art. 4, comma 3, del D.M. 436/2023, ha posto notevoli problemi applicativi, in quanto richiede una progettazione agronomica dettagliata già nella fase di accesso al bando, spesso in assenza di dati storici adeguati15.
In questo contesto, appare chiaro che la riapertura dei termini decisa dal MASE nel marzo 2025 si fonda su un’analisi attenta delle inefficienze riscontrate nella prima tornata e mira a rilanciare la misura con criteri più aderenti alla realtà del mercato. Il Ministero ha, infatti, sottolineato, nel decreto di riapertura, la necessità di “massimizzare l’utilizzo delle risorse residue”, ma anche di “adattare la procedura alle condizioni operative e progettuali emerse”, con particolare riferimento al cronoprogramma stringente imposto dal PNRR.
2.3. Agricoltura e fotovoltaico: l’integrazione obbligatoria come criterio di ammissibilità
Uno dei tratti distintivi del modello agrivoltaico avanzato delineato dal D.M. 436/2023 è la subordinazione dell’erogazione del contributo in conto capitale alla dimostrata compatibilità dell’impianto con lo svolgimento di un’attività agricola continuativa ed efficiente. Tale principio trova fondamento nell’art. 65, comma 1, lettera d), del Regolamento (UE) 2021/241, che richiede il mantenimento della destinazione agricola dei terreni interessati dagli interventi finanziati con risorse del PNRR.
In applicazione di tale vincolo, il decreto ministeriale impone ai soggetti proponenti di presentare, sin dalla fase di domanda, un progetto agronomico dettagliato, redatto da professionista abilitato, che dimostri non solo la possibilità teorica, ma l’effettiva fattibilità tecnica ed economica della coltivazione in compresenza con l’impianto fotovoltaico, in linea con le caratteristiche del suolo e delle colture previste16.
In tale contesto, numerose sono le problematiche segnalate dagli operatori e confermate dal GSE. In primo luogo, si evidenzia una forte variabilità territoriale nella disponibilità di dati agronomici storici e nella capacità delle imprese di documentare l’andamento delle rese agricole, rendendo difficile la dimostrazione dell’“invarianza o incremento della produttività” richiesta dall’art. 4, comma 3, del decreto. Questo requisito risulta particolarmente oneroso nei casi di subentro o di nuovi impianti su fondi precedentemente incolti, per i quali manca ogni riferimento oggettivo per la comparazione ex ante/ex post.
In secondo luogo, si registrano incertezze circa il livello di dettaglio richiesto per la progettazione agronomica, che secondo quanto indicato dal GSE, dovrebbe prevedere una programmazione colturale annuale, specificando superfici, specie vegetali, tecniche di coltivazione, modalità di irrigazione e impiego dei mezzi meccanici. Inoltre, è richiesto l’utilizzo di tecnologie di monitoraggio in grado di verificare nel tempo la produttività agricola e l’effettiva sinergia con l’impianto fotovoltaico17. Tali apparati, seppur disponibili sul mercato, implicano costi aggiuntivi non sempre sostenibili per imprese agricole di piccola o media dimensione.
Un ulteriore profilo, spesso trascurato nella prassi applicativa, ma di rilevante impatto giuridico, riguarda la natura e il contenuto del titolo che legittima la disponibilità del fondo agricolo destinato all’agrivoltaico. Quando l’azienda agricola non è proprietaria del terreno – circostanza frequente, specie nei casi di affitti agrari o comodati – assume rilievo determinante la verifica della compatibilità del rapporto contrattuale in essere con le specifiche esigenze tecnico-giuridiche dell’agrivoltaico18.
Il titolo deve, anzitutto, autorizzare in modo esplicito e inequivocabile, non solo l’utilizzazione del fondo per fini agricoli, ma anche l’installazione dell’impianto agrivoltaico, con riferimento alla normativa PNRR. Trattandosi di un’attività che, pur integrata con quella agricola, comporta modificazioni strutturali e funzionali del fondo, la clausola agrivoltaica non può essere meramente implicita. Diversi progetti sono stati esclusi per la presenza di clausole generiche o, peggio, di limitazioni all’uso energetico del suolo, spesso contenute nei contratti agrari agevolati.
La durata del titolo di disponibilità rappresenta un elemento decisivo ai fini dell’ammissibilità al contributo. L’obbligo di mantenimento dell’impianto in esercizio per almeno vent’anni, sancito dall’art. 10, comma 2, del D.M. 436/2023, impone che la disponibilità giuridica del fondo – sia essa fondata su un diritto reale, su un contratto di affitto o su comodato – copra integralmente tale periodo. Questo principio, pur non tradotto in un requisito formale di durata contrattuale, comporta in concreto che i titoli con durata inferiore, privi di clausole di proroga automatica o di rinnovabilità certa, risultino inidonei a garantire il rispetto degli obblighi previsti dal decreto.
In tal senso, numerose formule contrattuali ricorrenti nella prassi agricola – in particolare affitti di durata breve, stipulati senza assistenza sindacale e talora in contrasto con le disposizioni inderogabili della L. 203/1982 – si rivelano problematiche, specie in assenza di un’esplicita destinazione del fondo ad uso agrivoltaico. Il GSE, ha chiarito che la disponibilità giuridica del sito deve essere documentata, prevedendo, in mancanza di espressa menzione dell’agrivoltaico, l’acquisizione di dichiarazioni integrative del concedente.
A rendere il quadro ancor più complesso concorrono i vincoli derivanti dalla disciplina agraria, paesaggistica e dei beni collettivi: diritti di prelazione, usi civici e limiti alla trasformazione del territorio possono costituire ostacoli rilevanti alla realizzazione degli impianti, se non analizzati con anticipo in fase progettuale. Tali profili, se sottovalutati, possono determinare l’esclusione della domanda, non per carenza tecnica del progetto, ma per inadeguatezza giuridica della documentazione prodotta.
Questa complessità spiega perché la corretta strutturazione del titolo di disponibilità rappresenti ben più di un adempimento documentale: si configura come una condizione sostanziale per l’ammissibilità al beneficio. Le numerose esclusioni registrate – per titoli contrattuali silenti, durate insufficienti o incompatibilità con la normativa agraria – dimostrano come solo un coordinamento, in fase di presentazione della domanda, tra agronomi, energy manager e legali possa produrre una documentazione coerente, solida e conforme alle aspettative del sistema incentivante. Una collaborazione multidisciplinare che, da mera buona prassi, si è, ormai, trasformata in necessità inderogabile per accedere con successo al bando.
3. Il ruolo del GSE nella verifica post-ammissione: valutazione della coerenza tecnico-agronomica
Superata la fase preliminare di presentazione della domanda e di ammissione formale alla procedura competitiva, il ruolo del GSE non si esaurisce, ma si estende in maniera sostanziale anche alla valutazione di coerenza progettuale e funzionale degli impianti candidati. L’ammissione in graduatoria, infatti, non comporta automaticamente l’assegnazione degli incentivi, ma è condizionata alla positiva conclusione di una seconda fase tecnico-istruttoria, in cui il GSE assume una funzione di soggetto attuatore, con compiti di controllo e validazione delle condizioni di ammissibilità.
In tale fase, che si colloca tra l’esito della graduatoria e la sottoscrizione della convenzione di incentivazione, il Gestore è chiamato a verificare puntualmente, non solo la progettazione tecnica dell’impianto fotovoltaico, ma anche la fattibilità e la sostenibilità del progetto agronomico, secondo i criteri indicati dal DM 436/2023 e dagli allegati tecnici19. A tal fine, viene effettuato un esame incrociato tra i dati dichiarati in fase di domanda, i contenuti del progetto agronomico, le caratteristiche del suolo, le planimetrie, i layout di impianto e l’eventuale interferenza tra le strutture portanti e le superfici coltivabili.
La valutazione non ha carattere meramente formale: essa si configura come una istruttoria tecnico-qualitativa, volta a verificare la reale compatibilità tra impianto e colture, la razionalità della scelta varietale, la congruità delle tecniche colturali proposte rispetto al contesto pedo-climatico e il rispetto dei vincoli di produttività. La mancanza di coerenza progettuale, la genericità delle indicazioni o l’assenza di un piano agronomico dettagliato, comportano l’esclusione dell’intervento, anche se precedentemente ammesso in graduatoria20. Sul tema il GSE ha chiarito che la selezione in graduatoria rappresenta solo il primo passo di un percorso multilivello, che deve essere completato da una istruttoria tecnico-agronomica completa, senza la quale il contributo non può essere concesso. E’ stato, altresì, specificato che non si tratta di una verifica a campione, ma di un esame integrale e obbligatorio per ciascun impianto candidato.
4. Documentazione integrativa post-ammissione: obblighi, contenuti e criticità operative
A seguito dell’ammissione al contributo e della collocazione utile in graduatoria, il soggetto proponente è tenuto a trasmettere una documentazione integrativa obbligatoria, senza la quale non è possibile procedere alla stipula della convenzione e all’erogazione degli incentivi. Tali documenti assumono un ruolo essenziale nella seconda fase di istruttoria condotta dal GSE e costituiscono il fondamento per la verifica di coerenza tra quanto dichiarato e quanto effettivamente progettato.
La documentazione da presentare include, tra le altre, le seguenti componenti fondamentali21:
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il progetto definitivo dell’impianto fotovoltaico, comprensivo di planimetrie, sezioni e layout dettagliati;
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il piano agronomico, aggiornato e firmato da professionista abilitato, che deve includere la descrizione delle colture previste, le modalità di coltivazione, la compatibilità con le strutture fotovoltaiche e il sistema di monitoraggio;
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la dichiarazione di conformità urbanistico-edilizia e paesaggistica, che attesti la legittimità dell’intervento sul piano autorizzativo;
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il titolo di disponibilità del terreno, con clausole esplicite che abilitino sia l’attività agricola che l’installazione dell’impianto agrivoltaico per un periodo minimo pari alla durata del vincolo incentivante.
Una delle criticità maggiormente evidenziate dal GSE riguarda il limitato tempo a disposizione per presentare la documentazione integrativa, nonché l’elevato grado di dettaglio richiesto, che, spesso, comporta ulteriori oneri di progettazione tecnica e agronomica. In molti casi, soprattutto per impianti di taglia medio-grande, il piano agronomico inizialmente allegato alla domanda si è rivelato insufficiente o non conforme alle aspettative del GSE, richiedendo una revisione completa e una nuova validazione da parte di professionisti del settore.
Inoltre, il GSE ha sottolineato l’importanza della coerenza tra la documentazione tecnica e gli strumenti di pianificazione territoriale, segnalando che la mancanza di compatibilità con vincoli paesaggistici, idrogeologici o urbanistici può comportare l’esclusione anche in fase successiva all’ammissione. In altri termini, l’ottenimento dell’autorizzazione unica non è sufficiente: occorre dimostrare che il progetto sia in linea anche con le finalità agricole e paesaggistiche del territorio, ai sensi dell’art. 20 del d.lgs. 199/2021.
Infine, è stato precisato che tutta la documentazione deve essere inviata in formato digitale, firmata digitalmente e corredata da dichiarazioni sostitutive rese ai sensi del DPR 445/2000. La mancata trasmissione entro i termini previsti comporta l’automatica decadenza dal beneficio, con conseguente liberazione della quota di incentivo per eventuali scorrimenti della graduatoria.
5. Ulteriori criticità nella fase post-ammissione: monitoraggio, colture ammesse e incoerenze nei titoli
Accanto alle problematiche già evidenziate, ulteriori e non marginali criticità sono emerse nella fase successiva all’ammissione in graduatoria, nella quale il proponente è chiamato a dimostrare la reale fattibilità del progetto sotto i profili agricolo, tecnico e amministrativo. In particolare, tre ambiti si sono rivelati particolarmente problematici: l’obbligo di predisporre un sistema di monitoraggio agronomico e ambientale, l’indeterminatezza circa le colture ammesse e le incongruenze nei titoli di disponibilità.
Uno dei maggiori elementi di complessità ha riguardato l’implementazione del sistema di monitoraggio previsto all’Allegato 2 del DM 436/2023. Tale sistema, che costituisce uno dei requisiti qualificanti dell’impianto agrivoltaico avanzato, deve garantire il rilevamento continuativo dei parametri agronomici, climatici e produttivi, in modo da verificare nel tempo il mantenimento della coerenza tra impianto e attività agricola. Tuttavia, la normativa non precisa in modo dettagliato le specifiche tecniche del sistema di rilevamento, lasciando margini interpretativi che hanno generato dubbi e approcci disomogenei da parte degli operatori.
Il GSE ha chiarito che il sistema deve includere almeno sensori per temperatura, umidità del suolo, radiazione solare, nonché meccanismi di elaborazione dei dati e tracciabilità delle rese agricole. Tuttavia, molti progetti inizialmente presentati non integravano alcun sistema di monitoraggio conforme, o lo descrivevano in modo generico, talvolta come mera intenzione progettuale. La mancanza di dettaglio ha costituito causa di esclusione o richiesta di integrazioni rilevanti, spesso, in tempi ristretti e con costi aggiuntivi significativi.
Un’altra questione emersa riguarda l’indeterminatezza nella definizione delle colture compatibili con la struttura agrivoltaica. Sebbene il D.M. 436/2023 non imponga una lista tassativa di colture ammesse, lasciando margini di adattamento in base al contesto pedo-climatico, il GSE ha rilevato numerosi casi in cui i progetti presentavano colture incoerenti rispetto alla radiazione residua stimata, o, comunque, non compatibili con l’ombreggiamento indotto dalla struttura fotovoltaica. In tali casi, anche in presenza di un piano agronomico formalmente compilato, è stata richiesta una completa revisione del layout colturale, con eventuale sostituzione delle specie vegetali o dei sistemi di coltivazione (es. da seminativi a orticole a ciclo breve o a foraggi).
Infine, un elemento di forte criticità è stato rappresentato dalla non conformità dei titoli di disponibilità del fondo agricolo, spesso, redatti in forma generica o riferiti esclusivamente all’attività agricola. Il DM richiede che il titolo giuridico, oltre a essere valido per tutta la durata del vincolo incentivante, autorizzi espressamente l’installazione dell’impianto agrivoltaico22. Tuttavia, numerosi contratti di affitto presentati non prevedevano tale clausola, oppure si riferivano a porzioni non congruenti con l’area progettuale. In tali casi, il GSE ha richiesto una rettifica contrattuale o una dichiarazione integrativa da parte del proprietario, con significativi ritardi nella procedura.
Questi elementi mettono in luce una complessità operativa che rischia di scoraggiare i proponenti meno strutturati, come aziende agricole di piccole dimensioni o soggetti senza un adeguato supporto tecnico e legale. Risulta, quindi, evidente che il sistema delineato dal D.M. 436/2023, sebbene coerente con gli obiettivi di qualità e sostenibilità richiesti dal PNRR, richiede competenze interdisciplinari elevate e una notevole capacità di gestione dei tempi, dei contenuti tecnici e della documentazione giuridica, spesso sottovalutata nella fase di candidatura.
6. Chiarimenti operativi forniti dal GSE: osservazioni sull’attuazione del DM Agrivoltaico
Sebbene privi di valore normativo in senso stretto, i chiarimenti forniti dal Gestore dei Servizi Energetici (GSE) assumono rilevanza interpretativa, in quanto restituiscono la linea applicativa che l’ente intende adottare nell’attuazione del D.M. 22 dicembre 2023, n. 436 (cosiddetto “D.M. Agrivoltaico”). Di seguito si offre una sintesi tematica delle risposte rilasciate, con attenzione agli aspetti tecnici e giuridici di maggiore impatto per gli operatori.
A. Soggetti beneficiari e titolarità del progetto
Il GSE ha chiarito che l’imprenditore agricolo deve essere necessariamente il soggetto titolare del progetto. Non è ammessa, pertanto, la partecipazione al bando da parte di soggetti terzi che non rivestano lo status di imprenditore agricolo23. È, tuttavia, possibile che l’impianto sia realizzato in forma consortile o cooperativa, purché i soci siano esclusivamente imprenditori agricoli in possesso dei requisiti.
Interessante è la precisazione secondo cui l’azienda agricola può coincidere con una sola particella catastale o comprendere più particelle, anche non contigue, purché la documentazione trasmessa comprovi un’unitarietà gestionale e una riconducibilità a un’unica organizzazione d’impresa.
B. Requisiti agronomici e progetto integrato
Il GSE ha dedicato numerosi chiarimenti alla documentazione agronomica, ribadendo che il progetto agronomico deve dimostrare la continuità dell’attività agricola e l’integrazione effettiva tra produzione agricola e produzione elettrica. È stato specificato che, ai fini dell’ammissibilità, è essenziale che la superficie coltivata sia sufficientemente significativa, anche se non integralmente coincidente con la superficie occupata dall’impianto fotovoltaico.
La ratio è quella di garantire che l’energia non sia prodotta a discapito della funzione agricola, bensì in coerenza funzionale con essa. Il GSE ha chiarito, ad esempio, che eventuali porzioni di terreno non coltivate al momento della domanda possono essere considerate idonee se oggetto di un concreto progetto di riattivazione agricola.
C. Monitoraggio agronomico e tecnologico
Ulteriore punto chiave riguarda gli obblighi di monitoraggio. È stato ribadito che i beneficiari dovranno garantire il monitoraggio sia agronomico sia energetico, per tutta la durata dell’incentivo. Il GSE ha specificato che la raccolta dei dati avverrà tramite una piattaforma informatica dedicata e dovrà includere: tipo di coltura, rese, tecniche colturali, eventuali trattamenti, interferenze con l’impianto.
È stato confermato che non sarà sufficiente presentare un progetto iniziale: sarà, invece, necessario documentare periodicamente l’effettiva coltivazione, pena la revoca degli incentivi.
D. Configurazione dell’impianto e sistemi di supporto
Una delle risposte più rilevanti ha riguardato la definizione di “sistemi di supporto”, che devono garantire l’installazione elevata dei moduli secondo i criteri dell’agrivoltaico avanzato. Il GSE ha precisato che i sistemi devono essere fissi o mobili, ma, in ogni caso, concepiti in modo da non impedire le attività agricole e da garantire la meccanizzazione delle operazioni colturali.
Inoltre, è stato chiarito che gli impianti non devono essere montati su serre, né essere riconducibili a impianti tradizionali a terra con semplice presenza di colture residuali. Il rispetto delle specifiche tecniche è condizione necessaria e sufficiente per il riconoscimento del carattere “avanzato”.
E. Domande frequenti sulla partecipazione al bando
Tra i quesiti più ricorrenti, si segnalano quelli relativi alla possibilità di presentare domanda in assenza del titolo abilitativo, quesito cui il GSE ha risposto negativamente: il titolo autorizzativo deve essere posseduto al momento della presentazione della domanda. Parimenti, è stata esclusa la possibilità di integrare la domanda successivamente con documentazione essenziale mancante.
È stato, infine, chiarito che il bando in oggetto si riferisce unicamente al sistema di incentivazione previsto dal DM 22 dicembre 2023, mentre eventuali altri regimi di aiuto (come il PNRR o altre misure PAC) dovranno essere valutati separatamente in funzione della cumulabilità prevista dalle rispettive discipline.
F. Considerazioni conclusive
Le risposte fornite dal GSE dimostrano un approccio tendenzialmente rigoroso, improntato alla tutela della componente agricola come presupposto strutturale del regime di aiuto. Ne emerge un quadro in cui il rispetto degli standard agronomici e la coerenza tra componente agricola e fotovoltaica non sono elementi accessori, bensì requisiti sostanziali dell’accesso e del mantenimento del beneficio. Tali chiarimenti rafforzano l’idea per cui il modello agrivoltaico incentivato debba essere realmente duale, integrando e valorizzando la funzione produttiva agricola anche in termini di progettazione, gestione e monitoraggio dell’impianto.
7. Il nuovo Decreto Direttoriale MASE n. 123/2025: una riapertura “mirata” per assicurare l’impiego integrale delle risorse PNRR
Con il Decreto Direttoriale n. 123 del 27 marzo 2025, il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica ha formalmente disposto la riapertura dei termini per la presentazione delle domande di accesso agli incentivi per l’agrivoltaico, previsti dal Decreto Ministeriale 22 dicembre 2023, n. 436. La decisione, come si evince dalla lettura del provvedimento, non rappresenta un semplice rinvio tecnico o una proroga in senso stretto, ma si configura come un nuovo sportello con caratteristiche mirate, in grado di intercettare una platea più ampia di soggetti interessati e meglio rispondere alle istanze manifestate nella prima tornata.
Tale riapertura è giustificata da una precisa esigenza istituzionale: garantire l’effettivo utilizzo delle risorse stanziate nell’ambito dell’Investimento 1.1 del PNRR – “Sviluppo Agrivoltaico”, evitando la perdita di fondi per effetto della sottoassegnazione registrata nel 202424. Il decreto esplicita la volontà di completare l’attuazione dell’investimento “con risorse residue”, riconoscendo implicitamente la necessità di adattare la procedura alle condizioni di mercato e alle tempistiche tecniche di realizzazione dei progetti agrivoltaici, particolarmente complessi nella loro configurazione impiantistica e documentale.
L’articolazione della misura ricalca quella prevista nel D.M. 436/2023, distinguendo tra due canali: il Registro per impianti di potenza fino a 1 MW e l’Asta per quelli di taglia superiore. Tuttavia, si introduce un meccanismo di riallocazione della potenza tra contingenti, al fine di massimizzare l’efficienza dell’utilizzo delle risorse: nel caso in cui il numero di domande valide in uno dei due canali (Registro o Asta) sia inferiore al contingente previsto, mentre nell’altro risulti eccedente, la potenza residua potrà essere trasferita e assegnata mediante scorrimento delle graduatorie, sempre nei limiti del budget disponibile25.
Questa flessibilità operativa costituisce una risposta concreta a una delle principali rigidità del primo sportello, in cui la segmentazione rigida tra registro e asta aveva impedito l’ottimale assorbimento della dotazione. L’obiettivo è ora esplicito: garantire un pieno utilizzo delle risorse finanziarie (circa 323 milioni di euro ancora disponibili), valorizzando i progetti già maturi e in grado di accedere rapidamente alla fase realizzativa.
Un altro elemento rilevante è costituito dalla tempistica di apertura dello sportello, fissata dalle ore 12:00 del 1° aprile 2025 fino alle ore 12:00 del 30 giugno 2025. Le istanze dovranno essere trasmesse tramite il portale informatico “Agrivoltaico”, accessibile dall’Area Clienti del GSE, secondo le modalità già sperimentate nella prima tornata. Il decreto non introduce modifiche sostanziali alla piattaforma telematica, ma si accompagna a un rinnovato impegno istituzionale sul piano della trasparenza e supporto agli operatori, grazie alla pubblicazione di FAQ aggiornate, modelli tecnici semplificati e nuove funzionalità di verifica documentale ex ante.
In definitiva, il Decreto Direttoriale n. 123/2025 si inserisce in una strategia di recupero e rilancio della misura agrivoltaica del PNRR, cercando di superare, mediante strumenti tecnici e gestionali più flessibili, gli ostacoli che avevano compromesso il successo della prima apertura. Si tratta di un provvedimento formalmente circoscritto nei contenuti, ma sostanzialmente rilevante sul piano attuativo, destinato ad incidere sul grado di realizzabilità effettiva dell’Investimento 1.1.
8. Natura giuridica del provvedimento e inquadramento sistematico della riapertura: profili tecnici e istituzionali
Sul piano giuridico, il Decreto Direttoriale MASE 123/2025 si configura, non come un nuovo atto normativo regolante una misura incentivante ex novo, bensì come atto amministrativo attuativo e integrativo di un precedente decreto ministeriale, ovvero il D.M. 436/2023, che costituisce il presupposto regolamentare generale della misura agrivoltaica PNRR.
L’inquadramento corretto del provvedimento è di fondamentale importanza, poiché incide direttamente sulla sua interpretazione sistematica e sulla sua efficacia. Il decreto in esame non modifica, né integra formalmente il D.M. 436/2023, ma ne riattiva i meccanismi applicativi attraverso l’apertura di un nuovo sportello, autorizzata dallo stesso impianto originario del decreto ministeriale, che prevede espressamente la possibilità di successive aperture entro i limiti delle risorse disponibili26.
Da questo punto di vista, si tratta di un atto di gestione tecnica delle risorse PNRR, adottato in esecuzione delle previsioni contenute nella disciplina regolamentare primaria e coerente con l’autonomia gestionale riconosciuta al MASE in qualità di amministrazione responsabile dell’investimento27. L’adozione del provvedimento in forma direzionale, e non ministeriale, è conforme al principio di separazione tra normazione e gestione, trattandosi di una determinazione che ha natura esecutiva e attuativa, non innovativa dell’ordinamento.
Un aspetto di rilievo tecnico è dato dalla riallocazione flessibile della potenza non assegnata tra i due contingenti (Registro e Asta). Tale meccanismo, non espressamente previsto nel D.M. 436/2023, trova giustificazione nel principio di economicità e nel dovere di efficienza nell’impiego delle risorse pubbliche, ai sensi dell’art. 1, comma 1, della L. 241/1990. La sua introduzione tramite decreto attuativo non appare lesiva del principio di legalità, trattandosi di una misura non lesiva di interessi sostanziali dei soggetti coinvolti, ma, anzi, funzionale al miglioramento del sistema di assegnazione, con potenziale beneficio per gli operatori che abbiano presentato proposte valide.
9. Conclusioni: oltre il bando, verso una governance sistemica dell’agrivoltaico avanzato
Il decreto di riapertura dei termini per la presentazione delle domande rappresenta un passaggio significativo nel processo di assestamento del modello italiano di agrivoltaico avanzato. Il provvedimento in commento non si limita a correggere errori di impostazione formale del primo avviso pubblico, ma recepisce — almeno in parte — le difficoltà attuative emerse nel 2023, tentando un adeguamento ai fabbisogni reali degli operatori agricoli e del mercato delle energie rinnovabili.
Tuttavia, al di là della dimensione procedurale, permane la necessità di un inquadramento organico e coerente del paradigma agrivoltaico, che non può essere affidato unicamente alla disciplina emergenziale dei bandi PNRR né alla giurisprudenza amministrativa più avanzata. Ciò che manca è una visione di sistema, in grado di conciliare le esigenze di transizione energetica con quelle, altrettanto urgenti, di sostenibilità e presidio del territorio agricolo.
Da questo punto di vista, il D.M. 22 dicembre 2023 e la sua attuazione costituiscono un banco di prova. non solo per gli operatori e per il GSE, ma anche per il legislatore nazionale e per le Regioni, chiamate a definire cornici normative e regolamentari coerenti con la natura duale degli impianti agrivoltaici avanzati. Rimane aperto, inoltre, il tema di una integrazione sistematica tra le politiche agricole (PAC, PSR, condizionalità) e le politiche energetiche, oggi, ancora frammentate e, spesso, in tensione reciproca.
Infine, merita attenzione l’evoluzione giurisprudenziale, che inizia a tratteggiare i confini tra impianti fotovoltaici tradizionali a terra e impianti agrivoltaici avanzati, anche ai fini della tutela paesaggistica, della valutazione di impatto ambientale e della destinazione urbanistica dei suoli agricoli. Sarà in tale intreccio tra diritto, tecnica agronomica e innovazione tecnologica che si misurerà l’effettiva tenuta del modello.
Il testo integrale della nota è pubblicato sulla rivista Consulenza Agricola, n. 4/2025.
Autore: Francesco Tedioli
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