Lombardia: regole applicative per l’installazione, nelle aree agricole, di impianti fotovoltaici e agrivoltaici

L’ambito normativo

La Regione Lombardia fornisce, con una delibera1, le prime indicazioni per l’applicazione dell’allegato 13 del Programma Regionale Energia Ambiente e Clima (PREAC), in merito all’installazione degli impianti fotovoltaici al suolo e degli impianti agrivoltaici nelle aree agricole2. Si tratta di una serie di regole, valide sino all’approvazione dei decreti indicati nell’art. 20, comma I, del d.lgs. 199/2021, con i quali verranno individuate, a livello statale3, le superfici e le aree idonee per l’installazione dei predetti impianti.

Nelle premesse al provvedimento, la Giunta ricorda che la normativa statale4 generalmente ammette, nelle zone agricole, la costruzione di impianti di produzione elettrica, compresi quelli fotovoltaici, e che il PREAC ha ridefinito i criteri pianificatori per la loro realizzazione, con l’obiettivo dichiarato di accelerare e semplificare l’iter di approvazione del progetto, attraverso soluzioni tecnico-localizzative che valorizzino la protezione del territorio. Invita, quindi, ad ispirarsi a questi criteri, tanto le Amministrazioni locali nel rilasciare il titolo abilitativo alla costruzione, installazione ed esercizio degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, che gli stessi operatori economici, nel presentare le loro soluzioni tecniche, di modo da avere maggiori chance di accoglimento.

Va anticipato, che, nella maggior parte dei casi, si potranno realizzare solamente impianti agrivoltaici, perché, anche ad una prima lettura, traspare evidente la volontà di “limitare” quelli con moduli a terra, considerati, dal punto di vista tecnico, “difficilmente realizzabili”, in quanto atti a ridurre o, addirittura, annullare la capacità di coltivare i fondi agricoli.

Il PREAC e la suddivisione in zone

Il PREAC suddivide i territori agricoli lombardi nelle seguenti categorie:

A, che comprende le aree agricole caratterizzate da produzioni alimentari di particolare qualità e tipicità5. Si tratta, in particolare, ai territori DOP ed IGP relativi ai settori viti-vinicolo, olivicolo, frutticolo, orticolo, mellifero. Da questa categoria, sono, invece, escluse, le aree DOP ed IGP per la produzione di prodotti lattiero caseari e delle carni lavorate;

B, che individua le restanti aree agricole, a loro volta suddivise in

B1 territori destinati a specifici usi del suolo (come risaie, vigneti, frutteti);

B2 altre aree, caratterizzate da produzione di seminativi. Anche i terreni ricadenti in quest’ultima categoria, si suddividono, a loro volta, in:

  • aree con moderato e basso valore agricolo;
  • aree con elevato valore agricolo.

Categoria A – territori con produzione di particolare tipicità

Le aree ricomprese nella categoria A, terreni pregiati, ove si coltivano prodotti DOP ed IGP, potranno ospitare esclusivamente gli impianti agrivoltaici avanzati6, “in quanto le caratteristiche costruttive (altezza dei moduli dal suolo, interasse tra le strutture di supporto dei moduli fotovoltaici) e tecnologiche (inserimento di sistemi di monitoraggio dell’insolazione sulle colture, del risparmio idrico, applicazione di strumenti di agricoltura digitale e di precisione) dell’impianto, sono ritenute tali da garantire la piena operatività dei mezzi agricoli in tutte le fasi dell’attività agronomica e non alterare le caratteristiche dell’ambito geografico di produzione […]”.

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Solo “in via secondaria [nelle medesime aree pregiate], sono considerati realizzabili anche quelli agrivoltaici tradizionali7 ma a condizione che “garantiscano la piena operatività dei mezzi agricoli in tutte le fasi dell’attività agronomica”.

Per ultimo, gli impianti fotovoltaici a terra8 sono definiti “tecnicamente difficilmente realizzabili”. Essi, infatti, non consentono la conduzione delle pratiche agronomiche, in quanto i moduli ubicati al suolo o a poca distanza da esso riducono o annullano la capacità di coltivazione dei terreni e, quindi, la resa (t/ha) e la produzione annua (t) del fondo agricolo. La Regione rammenta, inoltre, che tali denegati effetti potrebbero indurre a derubricare il fondo dagli areali che individuano il marchio DOP ed IGP.

Questa previsione particolarmente restrittiva ed, a parere di chi scrive, altamente opportuna, tutela il paesaggio9 e la qualità dei prodotti agroalimentari, ma va interpretata in conformità con la giurisprudenza amministrativa10, secondo cui la classificazione di un’area come “non idonea”11 non comporta un impedimento assoluto alla realizzazione dell’impianto fotovoltaico “classico”. Si tratta, comunque, di una “valutazione di “primo livello”, che impone poi di verificare “in concreto, caso per caso, se l’impianto così come effettivamente progettato, considerati i vincoli insistenti sull’area, possa essere realizzabile, non determinando una reale compromissione dei valori tutelati dalle norme di protezione (dirette) del sito, nonché di quelle contermini (buffer)” .

Il luogo elettivo di composizione dei diversi interessi in gioco rimane, comunque, il procedimento amministrativo di autorizzazione, poiché, in quella sede, può e deve avvenire la valutazione sincronica degli interessi pubblici coinvolti e meritevoli di tutela, a confronto sia con l’interesse del soggetto privato operatore economico, sia ancora con ulteriori interessi di cui sono titolari i singoli cittadini e le comunità12. In altre parole, “la perimetrazione delle aree non idonee dà luogo a una sorta di presunzione, che deve essere superata dalla parte interessata alla realizzazione del progetto, ma che non esonera l’Amministrazione dal verificare in concreto la compatibilità dell’impianto, traducendosi, semmai, in un’attenuazione degli oneri istruttori e motivazionali gravanti sull’amministrazione stessa, nella misura in cui l’indagine sulle caratteristiche dell’area e sugli interessi da tutelare è stata già effettuata con l’atto di programmazione generale”13.

Categoria B – territori destinati alle restanti aree agricole

Le aree agricole ricadenti nella Categoria B sono identificate utilizzando la cartografia regionale contenuta nella “Carta del valore agricolo dei suoli”, elaborata su base del “DUSAF”14 e la carta pedologica, che a sua volta determina la suddivisione del valore agricolo sulla base della Del. N. VIII/008059 del 19 Settembre 2008.

Le aree agricole appartenenti alla categoria B1, come abbiamo avuto già modo di vedere, sono caratterizzate prevalentemente da specifiche produzioni, quali risaie, vigneti, frutteti, oliveti, arboricoltura da legno, colture orticole, prati permanenti, marcite e castagneti da frutto. La Regione, da una parte, ricorda che, da queste coltivazioni di tipo intensivo, deriva un fatturato di circa 755 milioni di euro, pari al 3,6 % del PIL e che tali aree rivestono un ruolo rilevante per la biodiversità.

Anche in relazione questi territori valgono le medesime regole che per la categoria A.

Passando alla sottocategoria B2, destinata principalmente a produzioni di seminativi, ovviamente sono realizzabili gli impianti agrivoltaici avanzati e quelli “classici”, ma non vi sono indicazioni per gli impianti fotovoltaici, né si fa alcun riferimento alla cd. “aree idonee” di cui all’art. 20, comma 8, D.lgs 8.11.2021, n. 199

Da una lettura approfondita della Delibera Regionale appare evidente come la quasi totalità dei terreni agricoli potenzialmente interessati dall’installazione di impianti fotovoltaici sia nelle aree ad elevato valore e, quindi, accogliendo l’interpretazione più rigorosa, adeguati ai soli impianti agrivoltaici ed agrivoltaici avanzati.

Documenti da allegare all’istanza

Per i progetti che ricadono nelle aree della Categoria A e nelle aree della Categoria B1, il proponente è tenuto ad allegare all’istanza per ottenere il titolo abilitativo una relazione agronomica.

Giova premettere che, fino alla pubblicazione della Delibera, esistevano solo due documenti ufficiali cui riferirsi, per definire i contenuti “minimi” dell’elaborato: le Linee Guida in materia di Impianti Agrivoltaici del Giugno 2022 e la Prassi di riferimento UNI/PdR 148:2023.

Ora, la norma descrive puntualmente i contenuti tecnici che il Professionista dovrà sviluppare nel proprio elaborato. Tenteremo, quindi, di indicare, voce per voce, le informazioni da inserire nel documento, certamente utili ai fini dell’accoglimento della domanda.

1) Caratteristiche del sistema agrario dell’area di progetto

Il tecnico incaricato dovrà descrivere, in modo accurato, lo stato di fatto agronomico esistente, prima dell’installazione dell’impianto in progetto. In particolar modo, dovrà analizzare tutte le attività colturali in relazione all’ordinamento produttivo in essere, ponendo l’attenzione, per quanto attiene le fasi di lavorazione, su:

  • tipologia di coltura presenti;
  • elenco e descrizione delle lavorazioni svolte;
  • gestione del piano irriguo e metodologia;
  • metodi di raccolta.

È, inoltre, richiesta un’analisi delle rese produttive, ottenute nei tre anni precedenti il progetto. In questo caso, la norma indica chiaramente l’arco temporale da considerare nell’analisi ex ante.

Per gli indirizzi zootecnici vanno, invece, considerate:

  • specie animale allevata;
  • pascolo;
  • tipologia produttiva,

mentre nel caso di allevamenti apiari si considerano le specie nettarifere e pollinifere impiegate.

2) Piano colturale proposto sull’area di progetto

Questo punto rappresenta il vero nucleo dell’elaborato, dovendo in sostanza definire ed indicare il nuovo assetto produttivo e colturale a seguito dell’installazione dell’impianto agrivoltaico. Ciò implica la scelta della tipologia di coltura, che andrà ad integrarsi nel sistema agrivoltaico e, soprattutto, le tecniche di coltivazione, che a loro volta determineranno:

  • i sesti di posa delle strutture di sostegno dei moduli fotovoltaici;
  • l’altezza di posa da terra dei moduli.

Si evidenzia un passaggio molto importante della circolare: “descrizione delle colture da realizzare sull’area di progetto, lavorazioni condotte – mezzi agricoli e valutazione della loro operatività in ragione delle caratteristiche costruttive e tecnologiche dell’impianto in progetto”. Questi aspetti, sino ad oggi, rappresentavano un tema poco approfondito, anche a causa della novità della materia. Individuare la tipologia e la disponibilità delle attrezzature per le lavorazioni è un punto cruciale per la gestione agronomica della coltivazione; Regione Lombardia impone che tale aspetto venga analizzato già nella fase di progettazione dell’impianto e non lasciato alla successiva fase ex post.

Altro elemento importante è che “il piano colturale” dovrà essere elaborato sulla base della documentazione scientifica a disposizione, in riferimento alle colture considerate più adatte in ragione della loro tolleranza alla copertura con pannelli fotovoltaici; sul punto, però, giova ricordare come, ad oggi, gli elementi scientifici a supporto siano rappresentati da alcune prove isolate effettuate dai costruttori degli impianti fv e non vi sia ancora una nutrita bibliografia rappresentativa.

3) Analisi economica di previsione ante e post impianto agrivoltaico (Produzione Lorda Vendibile)

Oltre agli aspetti prettamente agronomici e di tecnica colturale, vanno affrontati anche quelli economici, propri del bilancio di un’azienda agricola, riferiti alla situazione esistente. L’analisi deve essere condotta sia per la fase ex ante, che per quella ex post, con particolare attenzione alle lavorazioni ed ai mezzi tecnici. Ciò che contraddistingue un impianto agrivoltaico, rispetto ad un impianto fv a terra, è la presenza di una coltura inserita in un sistema complesso le cui componenti interagiscono. L’analisi degli aspetti legati alla redditività della coltivazione è un elemento cui il legislatore regionale ha posto particolare attenzione e che dovrà partire da una conoscenza approfondita dello stato ex ante.

4) Stato matrici ambientali ante impianto agrivoltaico

Si introduce un elemento innovativo, rispetto agli strumenti di analisi sin qui utilizzati, rappresentato da uno studio reale delle componenti ambientali all’interno delle quali si trova il terreno che ospiterà l’impianto.

Per studio reale si intende una fotografia al tempo T0 dei principali parametri legati alla fertilità del terreno oggetto di intervento; dovranno essere previste apposite analisi chimiche e biologiche, che restituiscano lo stato ex-ante dei seguenti parametri:

  1. Ntot
  2. Corg
  3. Attività enzimatiche
  4. ciclo P
  5. ciclo N
  6. neumatoidi
  7. artropodi

Ciò determina un vero e proprio programma di misura, che dovrà comprendere la definizione dei punti di campionamento geolocalizzati.

Negli ambiti non assoggettati a tutela, ai sensi del D. Lgs. 42/2004, il progetto allegato all’istanza deve essere sottoposto all’esame di impatto paesistico, da redigersi secondo le “Linee guida per l’esame paesistico dei progetti” di cui alla d.g.r. 8 novembre 2002 n. 7/11045. Per gli ambiti assoggettati a tutela, invece, restano ferme le vigenti procedure per il rilascio dell’autorizzazione paesistica di cui all’art. 146 del suddetto D.lgs.15

La delibera chiarisce che potranno essere effettuati controlli a campione delle pratiche presentate in fase di istruttoria, per verificare che quanto dichiarato nel progetto e in fase previsionali di conduzione dell’impianto sia coerente con lo stato di fatto e la vocazione dei territori. I controlli sono svolti con il supporto delle Strutture Agricoltura, foreste, caccia e pesca della Direzione Agricoltura che affiancano le Autorità competenti al rilascio dei titoli abilitativi.

Documenti da produrre durante il “ciclo di vita” dell’impianto

La Delibera riprende i dati indicati in sede progettuale, per estenderli anche alla fase successiva (impianto in esercizio): infatti, ogni cinque anni dovrà essere redatta una relazione agronomica avente specifica valenza economica e pedologica. Gli aspetti tecnici ed economici, che in precedenza erano parte dello scenario ex-ante per le componenti Analisi economica (Produzione Lorda Vendibile) e Stato matrici ambientali – ante impianto agrivoltaico,sono il fulcro su cui sviluppare gli elaborati di monitoraggio in fase ex post. Questa nuova relazione agronomica dovrà avere i seguenti contenuti:

  • relazione di monitoraggio pedologico;
  • relazione di Analisi economica (Produzione Lorda Vendibile), relativa alla conduzione del fondo a partire dalla messa in esercizio dell’impianto agrivoltaico.

Qualora venga meno uno dei requisiti di cui al punto 6 (vedi il paragrafo successivo), ciò comporterà la revoca dell’autorizzazione, con conseguente ripristino dello stato dei luoghi e la messa in sicurezza dell’area.

Ulteriori requisiti richiesti al fine del rilascio del titolo abilitativo

L’allegato alla delibera 1494/2024 elenca ulteriori requisiti, rispetto a quelli previsti dalle Linee Guida in materia di impianti agrivoltaici16 ai fini del rilascio del titolo abilitativo e per il mantenimento in esercizio dell’impianto, relativamente agli impianti che ricadono nelle aree di cui alla Categoria A e B1. Le disposizioni che seguono integrano anche quelle previste dall’art. 6 del D. Lgs. 28/2011, che disciplina la Procedura Abilitativa Semplificata, e quelle previste dall’art. 12 del D. Lgs. 387/2003, facendo quindi salve le competenze attribuite dalla normativa vigente ai Comuni e alle Province.

Requisito A: l’impianto rientra nella definizione di agrivoltaico o di agrivoltaico avanzato

In fase istruttoria, è necessario verificare che esistano le condizioni per non compromettere la continuità dell’attività agricola e pastorale, nel contempo garantendo un’efficiente produzione energetica.

Ciò si dovrebbe verificare se:

  • non più del 40% della Superficie Agricola Utilizzata (“SAU”)17 nella disponibilità del proponente sia occupata da sistemi agrivoltaici;
  • almeno il 70% della SAU sia destinata all’attività agricola nel rispetto delle Buone Pratiche Agricole (“BPA”)18.

Requisito B: valutazione dell’integrazione tra attività agricola e produzione elettrica

Occorre (i) confrontare la resa agronomica previsionale del fondo destinato ad ospitare l’impianto agrivoltaico rispetto alla media della resa agronomica degli ultimi 3 anni precedenti al progetto dell’impianto sulla medesima SAU coltivata; (ii) verificare che venga rispettato il mantenimento dell’indirizzo produttivo; (iii) verificare che la producibilità elettrica specifica di un impianto agrivoltaico non sia inferiore al 60% della producibilità elettrica specifica di un impianto fotovoltaico standard con le stesse caratteristiche.

Requisito C: valutazione dell’integrazione tra attività agricola e produzione elettrica

È necessario confrontare i valori contenuti nella relazione di monitoraggio pedologico, unitamente ai parametri misurati mediante i sistemi di monitoraggio eventualmente associati all’impianto agrivoltaico avanzato, e i valori delle relazioni di monitoraggio pedologico misurati al tempo T0.

Inoltre, vanno raffrontati i dati della relazione di Analisi economica, integrati dai valori del rapporto (PLV/SAU) Produzione Lorda Vendibile su Superficie Agricola Utilizzata antecedentemente al progetto dell’impianto, con i dati della relazione annuale di Analisi economica riferita all’esercizio dell’impianto, oltre al raffronto con il valore di redditività aziendale Ren derivante dalla componente energetica e il valore di redditività aziendale R agr per l’esercizio agricolo/agrozootecnico.

La PLV, determinata in sede di progetto, calcolata con riferimento alla media delle PLV ottenute nei primi tre anni del quinquennio precedente all’anno in cui è presentata la domanda di impianto, deve essere mantenuta negli anni di esercizio dell’impianto.

Requisito D: requisito soggettivo

Il terreno agricolo (l’insieme delle particelle catastali) su cui verrà installato l’impianto agrivoltaico, deve essere in conduzione ad una impresa agricola, in forza di un valido titolo (proprietà, affitto, comodato) per tutto il periodo di esercizio dell’impianto agrivoltaico stesso. In particolare l’azienda agricola deve mantenere un fascicolo aziendale attivo e la certificazione di imprenditore agricolo professionale (IAP) per tutto il periodo di esercizio dell’impianto.

L’Allegato A, inoltre, prevede che possono presentare richiesta di titolo abilitativo i seguenti soggetti:

− Per gli impianti fotovoltaici, le persone giuridiche (risultanti da certificato camerale) e le persone fisiche;

− Per gli impianti agrivoltaici e per gli impianti agrivoltaici avanzati:

  • l’impresa agricola singola o associata (risultante da certificato camerale), che realizza il progetto al fine di contenere i propri costi di produzione. Il suddetto requisito è verificato attraverso il fatturato dell’energia prodotta. Trattandosi di attività connessa e complementare/accessoria all’attività principale, questo valore non deve superare quello della produzione agricola. In difetto, infatti, l’imprenditore perderebbe lo status di imprenditore agricolo, diventando imprenditore commerciale;
  • la società a partecipazione congiunta con i produttori di energia elettrica alle quali è conferita l’azienda o il ramo d’azienda da parte degli imprenditori agricoli (ai quali è riservata l’attività di gestione imprenditoriale, salvo per gli aspetti inerenti al funzionamento dell’impianto e la cessione di energia).

Ambito di applicazione della normativa

Secondo quanto indicato nelle premesse della Delibera 1949/2024, “i procedimenti abilitativi formalmente avviati alla data di pubblicazione sul BURL del presente provvedimento che abbiano esplicitamente accettato il preventivo per la connessione redatto dal gestore di rete sono conclusi senza applicare le regole del presente provvedimento“.


Il testo integrale della nota è pubblicato sulla Rivista per la consulenza in agricoltura n. 92/2024.

Autori: Francesco Tedioli e Alessandro De Angeli

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