Sul regime normativo da applicare agli impianti agrivoltaici e fotovoltaici a terra

Lo sviluppo delle fonti rinnovabili in agricoltura rappresenta uno dei temi di indubbia centralità nell’odierno quadro politico e normativo nazionale1. Un forte impulso a questo argomento si è avuto con l’ingresso nel mercato degli impianti agrivoltaici2, soluzioni progettuali innovative, in grado, da un lato, di massimizzare la produzione di energia fotovoltaica; dall’altro, di ridurre gli impatti negativi sul territorio3.

Capita spesso, però, che le Amministrazioni competenti, in sede di autorizzazione, riconducano tali opere agli impianti fotovoltaici collocati in area agricola, in virtù di assimilazioni concettuali poco inclini a valorizzare i tratti distintivi che le contraddistinguono4.

Va tuttavia ricordato che, sebbene gli impianti agrivoltaici e quelli fotovoltaici producano entrambi energia grazie al sole, questi due moduli hanno caratteristiche differenti.

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L’agrivoltaico prevede, infatti, l’installazione di pannelli fotovoltaici sospesi a diversi metri dal suolo, sopra le coltivazioni. Questo sistema, applicato all’agricoltura produce diversi vantaggi:

  1. energia utilizzabile in loco;
  2. “protezione” per le coltivazioni coperte dai pannelli;
  3. sfruttamento limitato al minimo del suolo rispetto a quello già utilizzato per le culture.

La sua peculiarità è individuabile proprio nella capacità di produrre energia pulita e rinnovabile e consentire nel contempo l’attività di coltivazione agricola e pastorale del terreno su cui l’impianto è installato. E’, quindi, evidente la sinergia che si crea tra la produzione di energia rinnovabile e le esigenze dell’impresa agricola.

Il fotovoltaico a terra rappresenta, invece, un sistema parzialmente diverso, in quanto l’impianto – appoggiato al suolo – impedisce la coltivazione e la crescita della vegetazione, inibendo, conseguentemente, la produzione agricola5.

La materia in esame – ancora priva di ben definita collocazione sistematica – pone interrogativi nuovi rispetto al passato, in ordine al regime giuridico da applicare a questi innovativi impianti.

Con una recentissima pronuncia6, il Consiglio di Stato fornisce una risposta a tali quesiti, affermando, in particolare, che

i criteri di valutazione dei progetti destinati agli impianti fotovoltaici non possano essere utilizzati anche per quelli agrivoltaici7.

I giudici di Palazzo Spada ricordano, inoltre, come l’agrivoltaico rappresenti un settore di recente introduzione e in forte espansione, che si caratterizza per un utilizzo “ibrido” di terreni agricoli, a metà tra produzioni agricole e produzione di energia elettrica. L’impianto é, infatti, posizionato direttamente su pali alti, ben distanziati tra loro, in modo da consentire alle macchine da lavoro la coltivazione agricola.

Al contrario, nel caso di impianti fotovoltaici, il suolo viene reso impermeabile e, conseguentemente, impedita la crescita della vegetazione, ragioni per le quali il terreno agricolo perde tutta la sua potenzialità produttiva.

Si può, quindi, parlare di un nuovo istituto (l’agrivoltaico) che trae origine dal fotovoltaico, ma che, sin dalla nascita, ha acquistato una sua autonomia.

Va evidenziato come il Consiglio di Stato sia intervenuto sulla questione per limitare il comportamento di numerose Amministrazioni pubbliche, che, spesso, hanno ritenuto preclusa la possibilità di rilasciare una positiva valutazione ambientale agli impianti agrivoltaici, sostenendo che questi ultimi andavano assimilati – sotto il profilo giuridico – a quelli fotovoltaici8.

Secondo i Giudici tale assunto non trova alcun riscontro nella normativa nazionale o regionale. Al contrario, innumerevoli sono le norme in favore del solo agrivoltaico: il Piano Nazionale Integrato per l’Energia ed il Clima9 (PNIEC) dedica, infatti, apposito settore di intervento all’agrivoltaico, qualificando tale strumento come sistema ibrido agricoltura-produzione di energia, che non compromette “l’utilizzo dei terreni dedicati all’agricoltura, ma contribuisce alla sostenibilità̀ ambientale ed economica delle aziende coinvolte”.

Ulteriori informazioni in merito a questa nuova tecnologia di produzione energetica possono essere, altresì, rinvenute nelle linee guida del Ministero della Transizione Ecologica10 che definisce:

  • Impianto agrivoltaico (o agrovoltaico, o agro-fotovoltaico): un impianto fotovoltaico che adotta soluzioni volte a preservare la continuità delle attività di coltivazione agricola e pastorale sul sito di installazione” (art.1.1. lett d);
  • Impianto agrivoltaico avanzato: un impianto agrivoltaico11 che:
    1. adotta soluzioni integrative innovative con montaggio dei moduli elevati da terra, anche prevedendo la rotazione dei moduli stessi, comunque, in modo da non compromettere la continuità delle attività di coltivazione agricola e pastorale, anche eventualmente consentendo l’applicazione di strumenti di agricoltura digitale e di precisione;
    2. prevede la contestuale realizzazione di sistemi di monitoraggio che consentano di verificare l’impatto dell’installazione fotovoltaica sulle colture, il risparmio idrico, la produttività agricola per le diverse tipologie di colture, la continuità delle attività delle aziende agricole interessate, il recupero della fertilità del suolo, il microclima, la resilienza ai cambiamenti climatici” (art. 1.1 lett. e);
  • Sistema agrivoltaico avanzato: un sistema complesso composto dalle opere necessarie per lo svolgimento di attività agricole in una data area e da un impianto agrivoltaico installato su quest’ultima che, attraverso una configurazione spaziale ed opportune scelte tecnologiche, integri attività agricola e produzione elettrica, e che ha lo scopo di valorizzare il potenziale produttivo di entrambi i sottosistemi, garantendo comunque la continuità delle attività agricole proprie dell’area” (art. 1.1 lett f).

Gli impianti agrivoltaici costituiscono, dunque, una documentata realtà nel nostro ordinamento.

E’, quindi, sempre più chiara e netta la preferenza per questa soluzione – che consente di produrre energia garantendo la sfruttabilità del territorio su cui insiste – al punto che il Legislatore ha incentivato lo sviluppo di tale tipologia di impianti attraverso al concessione di finanziamenti pubblici12.

I recenti interventi normativi sembrano, dunque, andare verso una direzione che individua lo sfruttamento agricolo del suolo, quale pilastro su cui fondare il discrimen tra fotovoltaico “tout court” e agrivoltaico.

Tale distinguo dovrebbe, allora, assumere rilievo anche sul versante delle autorizzazioni amministrative – rilasciate da Regione e/o Province e Comuni – necessarie affinché questi impianti agrivoltaici possano effettivamente venire alla luce.

Sul punto il Consiglio di Stato, con altra recente pronuncia13, ha ulteriormente chiarito che le innovative caratteristiche tecnologiche degli impianti agrivoltaici impongono agli organi competenti di operare una attenta verifica circa la compatibilità di questi impianti con le previsioni dei Piani Paesaggistici Territoriali Regionali (PPTR)14.

Fondamentale è, dunque, il ruolo delle Amministrazioni regionali e locali, in sede di conferenza di servizi: per far fronte alle peculiarità dei diversi progetti, devono procedere ad una approfondita istruttoria15, evitando di applicare meccanicamente le norme previste per gli impianti fotovoltaici classici.

Più nello specifico, le Amministrazione competenti devono svincolarsi dalla lettera della norma, quando ritenuta anacronistica e fuorviante16, in favore di una più flessibile applicazione dei princìpi di diritto generali dell’ordinamento ed, in particolare, di un favor per lo sviluppo energetico eco-sostenibile.

In altri termini, devono valorizzare i caratteri innovativi e distintivi degli impianti agrivoltaici17 che, da una parte, preservano la continuità dell’attività di coltivazione agricola18 e gli elementi di “naturalità”19 del sito di installazione20 e, dall’altra, garantiscono produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile21.

In conclusione, le sentenze esaminate rivestono grande rilevanza per il settore, poiché cristallizzano le differenze, dal punto di vista giuridico, tra impianti fotovoltaici e agrivoltaici, distinzione precedentemente affrontata solo dalla giurisprudenza dei Tribunali regionali22.

Statuiscono, inoltre, che a questi ultimi non sono applicabili tutte le limitazioni previste dalla legge per gli impianti fotovoltaici tradizionali, in virtù della propria capacità di conciliare la tutela dell’agricoltura e la necessità di produrre energia da fonti rinnovabili.

Tale orientamento, dopo aver colmato il vuoto normativo che si era creato in seguito alle innovazioni tecnologiche in atto, apre definitivamente la strada ad ulteriori sviluppi e investimenti in questo settore23.

Sarebbe, per ultimo, auspicabile un intervento normativo ad hoc, che disciplini tali nuove tecnologie, tenendo conto del fatto che il paesaggio italiano è estremamente diversificato, e, conseguentemente, vanno previste misure altrettanto differenti, a seconda del territorio interessato.


IN EVIDENZA:
1) Raccolta di normativa e giurisprudenza in materia di impianti agrivoltaici;
2) Slide della relazione, dal titolo: “Aspetti legali e contrattuali, con cenni di fiscalità“, per il Corso di specializzazione sull’agrifotovoltaico, organizzato, il 15 febbraio 2024, dalla Federazione regionale degli Ordini dei Dottori Agronomi della Lombardia.


Il testo integrale della nota è pubblicato sulla Rivista Consulenza Agricola, 21 ottobre 2023.

Autore: Francesco Tedioli

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