I miglioramenti apportati dall’affittuario al fondo rustico

La disciplina dell’affitto di fondi rustici contempla una serie di norme dedicate al miglioramento dei terreni e dei fabbricati rurali. Con tale locuzione si descrivono quegli investimenti, principalmente effettuati da coloro che lavorano la terra, volti a incrementare la produttività dell’azienda agricola. Le migliorie tendono, infatti, ad aumentare il valore economico e ambientale del fondo rustico e, pertanto, salvo patto contrario e a specifiche condizioni, devono essere indennizzate dal proprietario. In questo breve scritto trovano approfondimento le diverse articolazioni in cui si sostanziano le opere di miglioramento fondiario e i problemi giuridici, che spesso insorgono a fronte di tali interventi.

Il contesto normativo

La disciplina delle “migliorie” del fondo agricolo è contenuta negli artt. 16–20, L. 203/1982, che regolano le opere di miglioramento fondiario, addizioni e trasformazioni degli ordinamenti produttivi e dei fabbricati rurali1.

Nonostante possano essere realizzate sia dal concedente sia dal conduttore, tali opere vengono eseguite, con assoluta prevalenza, dalla parte affittuaria, la quale è, certamente, la più interessata a migliorare e ad aumentare la produttività del fondo.

A differenza di quanto previsto dall’articolo 1592, cod. civ. per gli immobili urbani, l’affittuario può eseguire le “opere di miglioramento fondiario…”, anche senza il consenso del proprietario del fondo2, purché queste non modifichino la destinazione agricola del fondo e siano eseguite nel rispetto dei programmi regionali di sviluppo oppure, ove tali programmi non esistano, delle vocazioni colturali delle zone in cui sono ubicati i terreni.

In mancanza di preventivo accordo, il conduttore può inviare comunicazione (lettera raccomandata/pec) al proprietario concedente-convenuto e all’ex Ispettorato provinciale dell’agricoltura (ora, sportello unico agricolo regionale o interprovinciale) – corredata da un progetto di massima, che specifichi “natura, caratteristiche e finalità delle opere di cui si chiede l’esecuzione”. Tale organo convoca le parti, eventualmente assistite dalle rispettive organizzazioni di categoria, per tentare un accordo che disciplini l’intervento. Se questo accordo non viene raggiunto, il servizio, entro 60 giorni dalla comunicazione, “si pronuncia, motivando in senso favorevole o contrario alle opere richieste”; può, inoltre, indicare eventuali modifiche tecniche al progetto e assegnare, in caso di giudizio favorevole, un termine per l’inizio e l’ultimazione delle opere. La decisione viene comunicata a entrambe le parti.

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Se essa è favorevole, il proprietario deve a sua volta comunicare (con lettera raccomandata o pec) all’affittuario, entro 60 giorni, “se egli stesso intende eseguire opere” nei tempi e con le modalità prescritte da servizio.

In caso di decisione negativa o di silenzio, l’affittuario può procedere autonomamente, dando notizia, al proprietario e all’organo, della “sua decisione di surrogarsi al locatore nell’esecuzione o completamento delle opere”, a proprie spese.

La legislazione speciale agraria prevede, dunque, una procedura che le parti del contratto di affitto intendono effettuare in costanza del rapporto, nella prospettiva di contemperare le esigenze del proprietario all’integrità del fondo e dell’affittuario allo sviluppo della propria attività imprenditoriale3.

Si vuole, in tal modo, preservare la dinamicità dell’impresa agricola e favorire l’introduzione, da parte del conduttore, di tutte quelle innovazioni tecniche e produttive che l’agricoltura moderna richiede4. Allo stesso tempo, la procedura evita che, alla scadenza del rapporto agrario, l’affittuario richieda un’indennità per migliorie irragionevoli o incontrollate, rendendolo consapevole che le sue richieste saranno vagliate dall’organo regionale.

L’oggetto degli interventi

L’articolo 16, L. 203/1982, allo scopo di favorire le opere di miglioramento fondiario contempla, con un’ampia previsione, opere di miglioramento fondiario, addizioni, trasformazioni degli ordinamenti produttivi e dei fabbricati rurali. In primo luogo, chiarisce che i miglioramenti, le addizioni e le trasformazioni non devono modificare la destinazione agricola del fondo.

Parte della dottrina5 ritiene, tuttavia, che all’affittuario sia attribuito un potere di intervento di vasta portata, non solo sulla natura fondiaria e aziendale, ma anche sugli ordinamenti produttivi, capace di mutare profondamente la struttura del terreno concesso in affitto6.

Altri studiosi ritengono, invece, che il conduttore abbia l’obbligo, disposto in via generale dall’articolo 1590, cod. civ., di restituire la cosa nel medesimo stato in cui l’ha ricevuta. Tale obbligazione viene violata nel caso in cui quest’ultimo esegua, a sua discrezione, radicali e irreversibili trasformazioni, quali, ad esempio, il mutamento dell’indirizzo dell’azienda ricevuta, da “zootecnico” a “coltivazione” e viceversa7.

Sul punto, la giurisprudenza ha, invece, offerto una lettura molto più restrittiva dell’articolo 16, L. 203/1982, considerando grave inadempimento, che giustifica la risoluzione del rapporto agrario – ai sensi dell’articolo 5, L. 203/1982 – la modifica dell’originario ordinamento colturale, in conseguenza della violazione dell’obbligo di conservare la struttura funzionale e la destinazione economica voluta dal concedente8.

Le tipologie di intervento

Con il termine “miglioramenti” si intendono tutte quelle opere che inscindibilmente si incorporano nel terreno o, anche, gli investimenti che incrementano, in modo durevole, la capacità produttiva e reddituale del fondo, accrescendone il suo valore di mercato. Il riferimento è, ad esempio, agli interventi di livellamento del terreno, ai drenaggi, alla realizzazione di nuovi impianti frutticoli o di impianti fissi di irrigazione o serre, etc9. Non sono miglioramenti, invece, le riparazioni straordinarie eseguite dal conduttore e che sarebbero spettate al concedente, ricadendo esse nell’ambito di operatività dell’articolo 1577, cod. civ., richiamato dall’articolo 1621, cod. civ10.

Sono “trasformazioni” gli interventi che comportano modificazioni strutturali, tali da rendere la cosa diversa da quella originaria11. Ricade in tale fattispecie, l’ipotesi di conversione di impianti esistenti12 o l’adeguamento di una stalla alle moderne tecniche produttive13. Tali investimenti sono da considerarsi “non consentiti” se sono compiuti sul bene altrui, in assenza del consenso del proprietario o di una facoltà accordata dalla legge.

Per “addizioni” si intendono, infine, quelle opere che, ancorché possano aumentare il valore del fondo, non ne accrescono la produttività14. Tali interventi, mantenendo la loro individualità rispetto al terreno, possono essere asportati, a condizione che ciò non danneggi il bene principale e salvo che il concedente preferisca ritenerli, in cambio del pagamento di un’indennità. Esempi di addizioni sono: una casa colonica, un impianto di mungitura meccanica, di essiccazione o irrigazione.

I piccoli miglioramenti

L’articolo 19, L. 203/1982 prevede che l’affittuario del fondo possa effettuare piccoli miglioramenti. Sono le opere finalizzate a rendere più agevoli e produttivi i sistemi di coltivazione, realizzate dall’affittuario con lavoro proprio e della propria famiglia, senza trasformazioni dell’ordinamento produttivo. Non sono, pertanto, interventi che comportino un incremento significativo del valore del fondo al momento della riconsegna.

Tali opere possono essere eseguite senza le formalità previste dall’articolo 16, L. 203/1982, dandone solo una comunicazione al concedente almeno 20 giorni prima dell’esecuzione dei lavori.

Parimenti, l’affittuario può effettuare riparazioni urgenti e determinati interventi migliorativi nella propria abitazione15, per adeguarla alle norme igienico sanitarie vigenti o per interventi d’urgenza, anche senza l’autorizzazione del proprietario, che va, comunque, avvisato. È necessario il previo parere favorevole degli uffici tecnico e sanitario comunali e l’affittuario ha diritto di ripetere le somme spese per i lavori e, all’uopo, può trattenere le spese dal canone da versare.

Gli impianti agrivoltaici

L’evoluzione del sistema agricolo comporta che debbano essere prese in considerazione alcune opere di trasformazione dell’organizzazione fondiaria, cercando, di dare una qualificazione giuridica a tali innovazioni.

Accade, infatti, che l’imprenditore agricolo, in forza di un contratto di affittanza agraria, installi sul terreno impianti per la produzione di energia fotovoltaica (c.d. impianti agrivoltaici)16. Si ricorda che, a differenza degli impianti fotovoltaici, la realizzazione di questi moduli elevati da terra17 non limita la continuità delle attività di coltivazione, ma può, addirittura, aumentare la produttività del terreno18 interessato o, più in generale, del fondo rustico19. Ricorrendo queste condizioni, l’opera potrebbe, allora, essere qualificata come miglioramento fondiario, ai sensi degli articoli 16 e 17, L. 203/1982, con la conseguenza che, in caso di assenso o autorizzazione del concedente, l’affittuario potrebbe avere diritto a un’indennità corrispondente all’aumento del valore di mercato conseguito dal fondo a seguito dei miglioramenti da lui effettuati20.

Il consenso del concedente

Qualora le parti non raggiungano un preventivo accordo sull’esecuzione delle opere21, l’articolo 16, L. 203/1982, prevede che l’affittuario trasmetta, al proprietario, una proposta, relativa ai miglioramenti che intende effettuare, e prevede l’intervento, quale “mediatore”, dell’(ex) Ispettorato provinciale dell’agricoltura.

In particolare, l’affittuario deve trasmettere al proprietario “una comunicazione scritta corredata di progetto di massima”. Proprio in considerazione della complessità della proposta, il consenso del concedente deve essere manifestato in forma chiara ed esplicita.

Se è pur vero che, alla proposta dell’affittuario, non deve corrispondere l’esternazione di un’adesione formale, poiché è possibile un’accettazione verbale, o per facta concludentia, va, però, detto che l’adesione deve essere chiaramente manifestata dal proprietario. Il suo consenso deve sostanziarsi in una manifestazione di volontà autorizzativa, che specifichi la natura, le caratteristiche e le finalità degli interventi migliorativi, non essendo sufficiente un’autorizzazione meramente generica per tipi e/o categorie di opere22.

Essa deve, in ogni caso, precedere, e non seguire, l’esecuzione delle opere23. Un assenso successivo non può, pertanto, far venir meno ex tunc l’illiceità della condotta del concessionario, dovuta al difetto della condizione legittimante, ma, eventualmente, solo precludere conseguenze pregiudizievoli al coltivatore, come la risoluzione per inadempimento24. In altri termini, se il concedente deve approvare l’esecuzione di un miglioramento fondiario, siccome la legge esige che tale approvazione intervenga prima della realizzazione delle opere, essa non può essere desunta da comportamenti di tacito assenso, bensì manifestata con atti esteriori di obiettivo e univoco significato25.

Va, inoltre, escluso che, salvo patto contrario, a fronte della comunicazione del conduttore, il mero silenzio del concedente equivalga ad accettazione delle sue proposte, non vigendo alcuna norma di legge che imponga al concedente di replicare alle comunicazioni della controparte, né risultando alcun uso in tale senso.

L’indennità spettante all’affittuario

Come anticipato, l’adesione del concedente all’esecuzione dei miglioramenti sul fondo rappresenta la conclusione di una trattativa che, se da un canto dà diritto all’affittuario di vederli realizzati, dall’altro obbliga il proprietario alla corresponsione di un’indennità26.

Il valore degli indennizzi

L’importo di tale indennità27, dovuta dal concedente, corrisponde all’aumento del valore di mercato conseguito dal fondo a seguito dei miglioramenti effettuati, quale risultante al momento della cessazione del rapporto28, con riferimento al valore attuale di mercato del fondo non trasformato29.

In mancanza di accordo, una delle parti si rivolge all’organismo competente, che delibera entità dell’indennità dovuta all’affittuario, detraendo eventuali contributi pubblici ottenuti da quest’ultimo.

Il locatore può trattenere il fondo, fino a quando proprietario non abbia erogato l’indennità fissata, salvo che il proprietario non presti idonea garanzia determinata dall’Autorità giudiziaria.

Il giudice, tuttavia, tenendo conto delle condizioni economiche del proprietario, può stabilire il versamento anche rateale30, di un’indennità – maggiorata degli interessi legali31 – che ha carattere risarcitorio32, in quanto sostituisce la diminuzione al patrimonio del medesimo derivante e, pertanto, sulla stessa compete la rivalutazione monetaria33.

Se è vero che l’indennizzo spesso viene parametrato ai lavori sostenuti dall’affittuario, nella realtà, esso deve rappresentare l’incremento patrimoniale del fondo in termini di redditività, con la conseguenza che, di norma, è sfalsato rispetto alla somma algebrica dei costi per i lavori eseguiti.

L’indennità spettante all’affittuario, in caso di cessazione del rapporto, diventa liquida ed esigibile per effetto dell’accordo tra le parti, o di statuizione giudiziale. Ne consegue che, in mancanza dell’uno o dell’altra, l’affittuario, che si affermi creditore della suddetta indennità, non ha titolo per intervenire nella procedura esecutiva contro il concedente34.

Qualora, poi, il rapporto non venga dismesso alla scadenza (o all’atto della sua anticipata risoluzione), risultando la stessa controversa, il momento in cui viene meno va individuato nella data fissata dalla sentenza di condanna al rilascio del fondo (che coincide, ex lege, con l’annata agraria in cui la sentenza è pronunciata), posto che da tale momento il proprietario concedente può ottenere coattivamente il rilascio del fondo e il conduttore può far valere il diritto agli eventuali miglioramenti apportati35.

Le condizioni per chiedere l’indennizzo riconosciuto rappresentano elementi costitutivi del diritto stesso e, pertanto, vanno provate dall’affittuario36.

L’indennità può essere corrisposta dal concedente anche prima della conclusione del rapporto37.

Può anche essere riconosciuta anche come una diminuzione del canone, fino a raggiungere quanto speso per il miglioramento.

Qualora le parti non concordino sul valore dell’indennizzo, sarà possibile richiedere l’intervento dell’organismo competente. L’accordo può manifestarsi attraverso una convenzione autonoma, oppure un atto con il quale le parti, ai sensi dell’articolo 16, L. 203/1982, danno corso alle innovazioni, oppure attraverso una clausola del contratto d’affitto che regoli anticipatamente questa ipotesi. L’accordo potrà riguardare, non solo le determinazioni dei contraenti sull’esecuzione delle opere, ma anche le conseguenze giuridiche, quali l’ammontare degli indennizzi. In tal caso, l’atto dovrà essere concluso con l’assistenza delle rispettive organizzazioni professionali, in deroga al criterio legale di cui all’articolo 17, L. 203/1982, non essendo possibile conoscere in anticipo il valore di mercato che avrà il fondo al termine del contratto.

Se il fondo viene venduto prima della liquidazione, in favore dell’affittuario, dell’indennità per i miglioramenti apportati, l’acquirente è comunque obbligato, ai sensi dell’articolo 1602, cod. civ., al suo pagamento, sia che il proprietario dichiari, nell’atto di vendita, l’esistenza dell’obbligazione nei confronti dell’affittuario (con conseguente sua liberazione dall’obbligazione stessa), sia che ometta tale dichiarazione. Ciò avviene:

  1. in via esclusiva, qualora sia stata resa la dichiarazione prevista dal quinto comma dell’articolo 17, L. 203/1982;
  2. in via solidale con il precedente proprietario, negli altri casi.

E, allo stesso modo, l’affittuario può opporre il diritto di ritenzione di cui all’articolo 17, comma 4, L. 203/198238.

Nessun indennizzo spetta all’affittuario, se al termine del rapporto, i miglioramenti abbiano esaurito i loro effetti.

Il conduttore che abbia eseguito sul fondo opere non conformi alla normativa edilizia ha diritto all’indennizzo per i miglioramenti, purché alleghi e dimostri che le opere irregolari siano sanabili e che sia stata attivata tempestivamente la pratica per il conseguimento della sanatoria, avanti le autorità preposte39.

In caso di opere eseguite a cura dell’affittuario, l’articolo 17, L. 203/1982, prevede, infine, che, nel caso in cui siano necessari permessi, concessioni, autorizzazioni da parte della P.A. e quando è possibile ottenere finanziamenti pubblici, lo stesso possa provvedere direttamente a proporre le relative istanze e a percepire i finanziamenti, dandone comunicazione al locatore mediante lettera raccomandata con avviso di ricevimento.

Le clausole di rinunzia preventiva

È possibile prevedere, nel contratto di affitto, una clausola di rinunzia preventiva all’indennità per i miglioramenti fondiari, purché essa sia stata stipulata con l’assistenza delle organizzazioni professionali40. In mancanza, la rinunzia preventiva è nulla, poiché è diretta a regolamentare un diritto dell’affittuario in maniera diversa da quella prevista dall’articolo 17, L. 203/198241.

Il diritto di ritenzione

Il Legislatore ha previsto, a favore del conduttore, uno strumento di garanzia, laddove il locatore si rifiuti di corrispondere l’indennità, e cioè la possibilità di “ritenere” – non riconsegnare – legittimamente il fondo sino al momento dell’effettivo pagamento42.

All’affittuario compete, dunque, la ritenzione del fondo fino a quando non sia stata versata dal locatore l’indennità fissata dall’organismo competente oppure determinata con sentenza definitiva dall’autorità giudiziaria.

Tale diritto – riconosciuto in via generale dall’articolo 1152, cod. civ. – è contemplato nell’articolo 20, L. 203/198243, in stretta correlazione al diritto di credito per le indennità spettanti al coltivatore diretto per i miglioramenti, le addizioni e le trasformazioni da lui apportati al fondo condotto44. Pertanto, ove venga “eccepito” dall’affittuario, che si opponga all’esecuzione del rilascio di un fondo rustico, il diritto di ritenzione a garanzia del proprio credito per i miglioramenti, il giudice non può limitarsi ad accertare l’esistenza delle opere realizzate dall’affittuario, ma deve verificarne anche l’indennizzabilità, rigettando l’eccezione ove tale verifica dia esito negativo45.

Il diritto di ritenzione, comportando l’obbligo di custodia del bene con la diligenza del buon padre di famiglia, vincola il detentore a conservare il fondo in buono stato, tale da assicurarne la produttività secondo la sua destinazione, condizione che, invece, verrebbe a mancare se il terreno venisse lasciato abbandonato e incolto. Il conduttore è tenuto, comunque, durante il periodo di ritenzione, al pagamento del canone convenzionale, quale corrispettivo del godimento dell’immobile e della percezione dei frutti46, che non può, dunque, costituire la fonte di un’obbligazione risarcitoria a titolo di danno47.

Il diritto di ritenzione può essere rinunciato (anche prima della cessazione del contratto di affitto), se la rinuncia è inserita in una convenzione assistita e la parte c.d. “debole” è resa edotta della portata della clausola che ha sottoscritto.

I miglioramenti effettuati dal locatore

L’eventualità di un intervento del proprietario/locatore volto a eseguire migliorie su un fondo è molto rara. Ove, però, si verifichi, il concedente potrà richiedere un aumento del canone in corso, purché vi sia stato un effettivo incremento della qualità e della classe catastale del fondo, o quantomeno della sua produttività48. In tal caso, il nuovo canone decorre dalla data del provvedimento dell’ufficio tecnico erariale (UTE), se l’adeguamento avviene d’ufficio o dalla domanda di revisione effettuata dal proprietario.

Se, invece, le opere eseguite non comportano modifiche nella classe catastale, la Commissione tecnica provinciale di competenza può determinare un aumento del canone proporzionato all’incremento della produttività del fondo. L’affittuario ha, comunque, la possibilità di recedere dal contratto d’affitto, con diritto a una buonuscita, se le opere di miglioramento hanno oggettivamente apportato modifiche tali da non consentirgli di proseguire le usuali operazioni a cui è dedito, come avviene quando si passi da un ordinamento produttivo a un altro.

La giurisprudenza più recente in materia in tema di miglioramenti del fondo agricolo

Se i lavori iniziati dal proprietario vengono interrotti, o se quest’ultimo, pur avendo dichiarato di volerli effettuare, non mantiene l’impegno, l’affittuario può riprenderli o effettuarli a sue spese, previa comunicazione al proprietario49.

Ulteriori annotazioni

Se in un contratto è prevista una clausola risolutiva espressa che preveda, tra le cause della risoluzione di diritto, l’esecuzione di opere non autorizzate, la scelta del locatore di non giovarsi di tale facoltà non comporta anche la rinuncia ad avvalersi dell’ulteriore clausola contrattuale che gli riconosca la facoltà di decidere, al termine dell’affitto, tra l’acquisizione gratuita dei miglioramenti eseguiti dal conduttore ovvero la riduzione in pristino, totale o parziale50.

La clausola contrattuale che affidi al solo affittuario l’individuazione delle opere di miglioria apportate sul fondo nel periodo di vigenza dell’affitto, è nulla per indeterminatezza dell’oggetto dell’obbligazione assunta, ovvero dei criteri per la sua definizione51.

Quanto alla competenza giurisdizionale, in caso di conflitto tra le parti, l’articolo 11, D.Lgs. 150/2011, recependo un consolidato orientamento giurisprudenziale52, ha attribuito alle sezioni specializzate tutte le controversie in materia di contratti agrari, ivi comprese quelle relative all’indennità per miglioramenti apportati al fondo agricolo.

La disciplina degli articoli 16-20, L. 203/1982, è richiamata anche dall’articolo 23, per l’affitto a non coltivatore diretto, a esclusione dell’articolo 19 (i piccoli miglioramenti), che si applica ai soli coltivatori diretti.


Il testo integrale della nota è pubblicato sulla Rivista per la consulenza in agricoltura n. 88/2023.

Autore: Francesco Tedioli

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