Sommario
1. Premessa: il Fondo unico, il PNRF e i PPNR
La proposta di riforma della Politica Agricola Comune (PAC) per il periodo 2028–2034 ruota attorno all’istituzione di un fondo unico europeo, concepito come quadro finanziario e gestionale in grado di integrare le risorse attualmente veicolate da distinti canali di finanziamento dell’Unione. Nell’architettura delineata dalla Commissione europea, il nuovo Fondo di partenariato nazionale e regionale (PNRF) accorperebbe non solo i due strumenti storici della PAC — il Fondo Europeo Agricolo di Garanzia (FEAGA), destinato ai pagamenti diretti e alle misure di mercato, e il Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR), destinato agli interventi di sviluppo rurale — ma anche fondi afferenti ad altre politiche, quali il Fondo europeo per gli affari marittimi, la pesca e l’acquacoltura (FEAMPA), il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e il Fondo sociale europeo Plus (FSE+).
Il PNRF costituirebbe, così, il contenitore unico delle risorse agricole, rurali e di coesione, pur prevedendo al suo interno “sezioni” distinte e vincolate (agricultural envelope), per garantire la destinazione specifica dei fondi1. La programmazione e l’attuazione degli interventi avverrebbero tramite i Piani di partenariato nazionale e regionale (PPNR), predisposti dagli Stati membri e approvati dalla Commissione, che sostituirebbero gli attuali Piani strategici della PAC. Questi piani definirebbero la ripartizione delle risorse, le priorità di spesa e i sistemi di monitoraggio, rappresentando il principale strumento di raccordo tra politiche agricole e obiettivi generali dell’Unione in materia di coesione, innovazione e transizione ecologica.
2. Inquadramento normativo
Con la pubblicazione della proposta di regolamento COM(2025) 560 definitivo, del 16 luglio 2025, la Commissione europea ha formalmente avviato il percorso di riforma della Politica Agricola Comune (PAC) per il periodo 2028–2034,introducendo la struttura del PNRF quale fulcro della nuova governance finanziaria. Si tratta di una svolta normativa di grande rilievo, che supera la tradizionale struttura duale della PAC, pur mantenendo, secondo quanto esplicitamente previsto dalla proposta, una sezione agricola finanziaria distinta, caratterizzata da canali di spesa vincolati e da specifici obblighi di tracciabilità e destinazione delle risorse.
Questa nuova architettura, parte integrante della strategia di rinnovamento del Quadro Finanziario Pluriennale 2028–20342, solleva interrogativi non solo in ordine all’assetto futuro delle politiche agricole e di coesione, ma soprattutto con riguardo alla coerenza e compatibilità con il diritto primario dell’Unione, in particolare, il rispetto dei principi di specialità, trasparenza e salvaguardia della natura “comune” della PAC, come delineati dagli articoli 38–44 TFUE e dagli atti regolamentari europei di settore.
Il presente contributo – destinato a giuristi, operatori e consulenti del comparto agricolo – si propone di analizzare in chiave critica i principali profili giuridici ed economici della proposta, approfondendo le scelte regolamentari, le garanzie di vincolo di destinazione e di governance, nonché i rischi, le opportunità e le possibili controversie derivanti dall’attuazione del nuovo sistema. Saranno inoltre esaminati il quadro normativo attuale, la disciplina delle condizionalità, le posizioni delle organizzazioni istituzionali e associative e le più recenti evoluzioni dottrinali e giurisprudenziali in materia, con particolare attenzione ai margini di autonomia degli Stati membri e ai meccanismi di tutela dei beneficiari.
3. Il quadro giuridico vigente della PAC e il ruolo dei Fondi europei (FEAGA, FEASR)
La Politica Agricola Comune rappresenta, sin dalle origini del processo di integrazione europea, uno dei pilastri fondamentali del diritto dell’Unione. Il suo fondamento giuridico primario si rinviene negli articoli 38–44 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), che ne delineano finalità, strumenti e meccanismi di funzionamento. Tra i principi cardine, si evidenzia la necessità di assicurare un “livello di vita equo alla popolazione agricola”, la stabilizzazione dei mercati e la garanzia della sicurezza degli approvvigionamenti3.
La PAC si caratterizza per una specialità funzionale rispetto alle altre politiche comuni, connessa alla distinzione tra primo pilastro (pagamenti diretti e misure di mercato, finanziati dal FEAGA) e secondo pilastro (sviluppo rurale, finanziato dal FEASR). Tale distinzione riflette il principio di destinazione vincolata delle risorse agricole, inteso a preservare la finalità settoriale degli interventi e a garantire coerenza con gli obiettivi dell’art. 39 TFUE.
Sotto il profilo finanziario, la PAC si è articolata storicamente su due grandi linee di intervento, ciascuna dotata di un proprio strumento giuridico e contabile: il Fondo Europeo Agricolo di Garanzia (FEAGA)4 e il Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR)5. La disciplina di entrambi i Fondi è stata profondamente aggiornata con la riforma della PAC per il periodo 2023–2027, attuata mediante un pacchetto di regolamenti che ha ridefinito in modo sostanziale il quadro di programmazione e gestione degli interventi. In particolare, il:
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Regolamento (UE) 2021/21156 ha introdotto i piani strategici della PAC predisposti dagli Stati membri, integrando in un unico quadro programmatorio nazionale gli interventi finanziati dai due pilastri, pur mantenendo distinta la provenienza delle risorse;
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Regolamento (UE) 2021/21167 ha disciplinato il finanziamento, la gestione e il monitoraggio della PAC, confermando la centralità della distinzione tra FEAGA e FEASR nella governance finanziaria dell’Unione;
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Regolamento (UE) 2021/21178 ha modificato la normativa relativa alle organizzazioni comuni di mercato e ad altre misure settoriali, senza incidere sulla separazione tra i due fondi.
L’impianto attuale risponde al principio della specialità e della destinazione vincolata delle risorse, assicurando che i pagamenti diretti, le misure di mercato e quelle di sviluppo rurale siano finanziate e rendicontate in modo separato, con procedure di controllo e audit distinte sia a livello nazionale che unionale. Tale assetto è stato concepito per salvaguardare la trasparenza, la responsabilità gestionale e l’efficacia degli interventi, nonché per garantire il rispetto degli equilibri di bilancio previsti dal Quadro Finanziario Pluriennale dell’Unione Europea9.
Il carattere duale della PAC — con la netta distinzione fra primo e secondo pilastro — risulta, dunque, coerente non solo con la tradizione giuridica della politica agricola comune, ma anche con i principi generali del diritto dell’Unione, tra cui la coerenza delle politiche (art. 7 TFUE), la sussidiarietà (art. 5 TUE) e la proporzionalità (art. 5 TUE). Proprio questa architettura a due pilastri ha rappresentato, fino all’attuale proposta di riforma, la garanzia strutturale della specialità della PAC e della tutela degli interessi agricoli nell’ordinamento europeo10. Il superamento di tale modello, attraverso il nuovo Fondo di partenariato nazionale e regionale, costituisce, dunque, il punto di maggiore discontinuità e oggetto di dibattito dell’attuale processo di revisione normativa
4. La proposta del Fondo Unico: linee giuridiche e ratio istituzionale
La proposta di regolamento COM(2025) 560, presentata dalla Commissione europea il 16 luglio 2025, introduce una profonda innovazione nella struttura finanziaria della Politica Agricola Comune (PAC) per il periodo 2028–2034. L’elemento centrale della riforma è la costituzione del cosiddetto “Fondo di partenariato nazionale e regionale” (PNRF), un contenitore gestionale unico in cui confluiscono le risorse storicamente destinate al Fondo Europeo Agricolo di Garanzia (FEAGA) e al Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR)11. Rispetto alle ipotesi discusse nelle fasi preparatorie, la proposta ufficiale non prevede una fusione indistinta delle dotazioni, ma l’istituzione di una sezione finanziaria agricola separata, con risorse vincolate esclusivamente al sostegno al reddito degli agricoltori e agli altri interventi fondamentali della PAC12.
La ratio istituzionale della riforma, come delineata nei considerando e nelle relazioni illustrative della proposta, risponde a una duplice esigenza: razionalizzare e semplificare la gestione dei fondi europei, favorendo sinergie tra politiche agricole, di coesione, innovazione e transizione ecologica13; e garantire la stabilità del sostegno al reddito degli agricoltori, mantenendo l’identità della PAC come politica comune. L’integrazione dei fondi dovrebbe consentire una maggiore reattività della spesa e il conseguimento degli obiettivi trasversali del Green Deal14, della resilienza rurale e della modernizzazione dei sistemi agricoli15.
Il regolamento quantifica in almeno 293,7 miliardi di euro le risorse destinate al sostegno al reddito degli agricoltori16 (art. 9 e Allegato II), con ulteriori 6,3 miliardi per la gestione delle crisi (art. 10) e fondi per misure agro-ambientali (artt. 17-22). Tali importi sono soggetti a un’“etichettatura giuridica” che ne impedisce l’uso per finalità diverse da quelle agricole, in risposta alle preoccupazioni sulla perdita di trasparenza nella gestione del bilancio17 .
Non può trascurarsi che l’impulso verso il Fondo Unico è stato favorito anche dalle richieste di efficienza e controllo dei cosiddetti Paesi “frugali”. Per controbilanciare tali spinte, la Commissione ha previsto clausole di salvaguardia vincolanti: rispetto delle destinazioni agricole (artt. 8–10), controlli e raccomandazioni ex ante sui Piani di Partenariato (artt. 13, 18, 28) e possibilità di intervento in caso di deviazioni significative dagli obiettivi (artt. 28–29). Sotto il profilo della legittimità, la proposta mira a restare conforme all’art. 40 TFUE e ai principi tradizionali della PAC, preservando l’organizzazione comune dei mercati agricoli e l’uso di fondi dedicati al settore primario, pur in una cornice finanziaria unificata (artt. 1–2, 6, 8–10). La Commissione non esclude, in fase attuativa, il ricorso a pareri preventivi della Corte di giustizia UE per verificare la compatibilità della riforma con il diritto primario dell’Unione18.
Sul piano operativo, i nuovi Piani di Partenariato Nazionale e Regionale (PNR) sostituiscono i precedenti Piani Strategici Nazionali e diventeranno il principale strumento di programmazione della PAC (artt. 12-19). Gli Stati membri, pur operando in un contesto di maggiore autonomia programmatoria, restano vincolati agli obblighi di rendicontazione e responsabilità amministrativa rafforzata nei confronti sia delle autorità europee sia degli operatori beneficiari (artt. 18-22). Questa nuova governance, se da un lato promette efficienza e adattabilità, dall’altro comporta una complessità tecnica e giuridica maggiore, in quanto richiede il coordinamento di fonti normative e procedurali eterogenee, l’integrazione di sistemi di controllo e rendicontazione relativi a fondi con finalità differenti (agricole, di coesione, pesca, sociale) e la gestione multilivello tra autorità europee, nazionali e regionali. Tale intreccio di competenze aumenta il rischio di sovrapposizioni regolamentari, divergenze interpretative e contenzioso, oltre a generare incertezza applicativa per gli operatori del comparto agricolo europeo.
5. Criticità giuridiche: compatibilità con il diritto primario UE e profili di contenzioso
La proposta di istituzione del Fondo di partenariato nazionale e regionale (PNRF) per la PAC 2028–2034, pur prevedendo una sezione agricola distinta e canali finanziari vincolati19, solleva interrogativi circa la sua piena compatibilità con il diritto primario dell’Unione europea. Sul piano istituzionale, la presentazione della proposta da parte della Commissione, in assenza di un previo allineamento con l’orientamento contrario espresso dal Parlamento europeo in sede plenaria, è stata percepita in ambito politico come una scelta che riduce il peso dell’Assemblea nella fase di iniziativa legislativa. Si tratta di una percezione che, pur non incidendo sulle prerogative formali di Parlamento e Consiglio – i quali restano pienamente titolari del potere di approvare o respingere la proposta – ha alimentato il dibattito sul rispetto dello spirito del Trattato di Lisbona, volto a rafforzare la centralità del Parlamento quale co-legislatore nella definizione delle politiche comuni. Tali criticità procedurali si intrecciano con quelle di merito, poiché gli articoli 38–44 TFUE attribuiscono alla PAC il carattere di politica “comune”, con obiettivi, strumenti e risorse propri, mentre l’art. 40 TFUE richiede la presenza di fondi specificamente destinati al suo finanziamento.
Se da un lato la proposta mantiene formalmente la destinazione vincolata delle risorse agricole, dall’altro supera il dualismo strutturale tra FEAGA e FEASR, introducendo una gestione più trasversale e flessibile. La Commissione ha chiarito che non si tratta di una fusione indistinta, ma di una “agricultural envelope” separata a tutela dei pagamenti diretti e delle misure storiche della PAC. Restano, tuttavia, dubbi, in dottrina e tra gli operatori, sulla tenuta nel tempo dei meccanismi di specialità e della separazione contabile, soprattutto in scenari di crisi finanziaria o di riorientamento delle priorità di bilancio.
La nuova disciplina dovrà, quindi, essere valutata alla luce dei principi di coerenza con le politiche comuni, certezza del diritto, trasparenza amministrativa e responsabilità gestionale, come affermato dalla giurisprudenza della Corte di giustizia UE e dalla dottrina più autorevole20. Il dibattito si concentra, ormai, non tanto sull’opportunità di fondere i fondi, quanto sull’efficacia reale delle clausole di salvaguardia, dei vincoli di destinazione e degli obblighi di rendicontazione previsti dalla proposta.
Sotto il profilo contenzioso, l’adozione del nuovo quadro normativo potrà essere impugnata dagli Stati membri o dagli operatori economici (art. 263 TFUE). Le controversie si concentreranno probabilmente sulla capacità delle sezioni agricole di restare impermeabili rispetto alle altre politiche dell’Unione e sulla conformità agli articoli 38–40 TFUE, nonché ai principi del mercato unico21. Va tuttavia rilevato che una parte della dottrina e degli economisti agrari22 considera la “separatezza”23 della PAC – soprattutto nella componente dello sviluppo rurale – come un limite alla coerenza delle politiche territoriali24. Da questa prospettiva, il Fondo unico potrebbe rappresentare un’opportunità per superare tali compartimentazioni e favorire un approccio integrato, intersettoriale e più coerente con le esigenze di sviluppo sostenibile delle aree rurali25. Secondo un diverso punto di vista, il Fondo Unico e i PPNR possono essere interpretati come un’applicazione del principio di sussidiarietà (art. 5 TUE), nella misura in cui attribuiscono agli Stati membri un margine più ampio per adattare gli interventi alle specificità nazionali e regionali, pur nel rispetto di obiettivi comuni definiti a livello UE. Tale impostazione, sostenuta da alcune componenti della società civile e da settori non strettamente agricoli, è volta a integrare la PAC in una visione più ampia di politiche territoriali, ambientali e alimentari, superando la percezione di una politica riservata esclusivamente agli agricoltori. Resta aperto anche il tema della responsabilità patrimoniale dell’Unione in caso di effetti retroattivi o di modifiche alle legittime aspettative dei beneficiari, con possibili conseguenze risarcitorie.
Infine, la riforma potrebbe incidere sugli equilibri istituzionali tra Parlamento europeo, Consiglio e Commissione: la revisione degli assetti finanziari della PAC richiederà l’adeguamento del Quadro Finanziario Pluriennale e dei regolamenti di settore, processi che necessiteranno di un ampio consenso politico e che potrebbero accentuare le tensioni tra istituzioni e Stati membri, in un contesto già segnato da mobilitazioni del mondo agricolo e incertezza sugli orientamenti futuri della politica agricola europea.
6. Semplificazione e “Omnibus III”: evoluzioni regolamentari e impatto giuridico
Con l’espressione pacchetto “Omnibus III”26 si fa riferimento alla proposta di regolamento COM(2025) 236 della Commissione europea, presentata il 14 maggio 2025, recante modifiche mirate ai regolamenti (UE) 2021/2115 e (UE) 2021/2116, nell’ambito della strategia di semplificazione della PAC post-2023. Il cosiddetto pacchetto “Omnibus III”27 rappresenta una fase di transizione tra l’attuale regime PAC 2023–2027 e il modello delineato nella proposta COM(2025) 560 per il periodo 2028–2034. La sua finalità dichiarata è quella di alleggerire gli oneri amministrativi, ampliare i margini di flessibilità operativa degli Stati membri e rendere più tempestiva l’erogazione delle risorse, anticipando taluni meccanismi della futura governance.
Sul piano sostanziale, l’Omnibus III ha innalzato la soglia per i pagamenti forfettari destinati ai piccoli agricoltori, ha consentito di destinare una quota più ampia del bilancio agli strumenti di gestione delle crisi, ha promosso la digitalizzazione dei controlli attraverso sistemi di monitoraggio satellitare e procedure di amministrazione elettronica, e ha semplificato il quadro degli interventi ambientali, accorpando ecoschemi e misure agro-climatico-ambientali in un’unica categoria28. Sono stati, inoltre, ampliati i margini di modulazione delle risorse tra pagamenti diretti e sviluppo rurale, pur entro limiti fissati dai regolamenti29, e rafforzate le misure a favore del ricambio generazionale, con un aumento fino a 300.000 euro del massimale dei sostegni e l’istituzione di uno sportello unico nazionale per l’accesso combinato agli strumenti finanziari30.
Dal punto di vista giuridico, il pacchetto si configura come una legislazione-ponte, volta a testare sul piano operativo e istituzionale alcune innovazioni che confluiranno nel nuovo Fondo di partenariato nazionale e regionale (PNRF). Pur senza incidere formalmente sulla separazione tra FEAGA e FEASR, l’aumento della discrezionalità nazionale solleva interrogativi circa la possibile frammentazione nell’attuazione delle misure e il rischio di disparità tra Stati membri, con ricadute sui principi di equità, trasparenza e uniformità dell’azione europea31. La riduzione dei controlli preventivi e la velocizzazione delle procedure di spesa impongono, inoltre, di verificare la tenuta complessiva dei sistemi di garanzia e di responsabilità amministrativa, alla luce della tutela degli interessi finanziari dell’Unione e dell’obbligo di buona amministrazione sancito dall’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE.
Molte delle innovazioni sperimentate sono confluite nella proposta COM(2025) 560, che le ha integrate in un assetto di governance più centralizzato, ma accompagnato da meccanismi di controllo preventivo da parte della Commissione32. L’Omnibus III ha, così, svolto un ruolo di laboratorio normativo, evidenziando, al contempo, le tensioni giuridiche e istituzionali che accompagneranno la transizione verso il nuovo modello di gestione unificata.
7. Resistenze e rilievi giuridici delle organizzazioni agricole e degli Stati membri
La proposta di istituzione di un Fondo di partenariato nazionale e regionale (PNRF) per la PAC 2028–2034 ha continuato a suscitare una diffusa e compatta opposizione da parte degli attori istituzionali, delle principali organizzazioni professionali agricole e delle rappresentanze sindacali, sia a livello nazionale che europeo. Tale dissenso, che supera la mera resistenza corporativa, si articola in una serie di argomentazioni di natura giuridica, politica e sociale, con richiami puntuali alle norme dei Trattati, alla giurisprudenza europea e ai principi fondanti del diritto dell’Unione.
Le organizzazioni agricole europee più rappresentative33 hanno prodotto documenti e campagne (come “No Security Without CAP”) in cui si evidenzia come il fondo unico rischi di compromettere la natura e la finalità della PAC delineate dall’art. 39 TFUE, ossia la stabilità dei mercati, la sicurezza degli approvvigionamenti, un reddito equo per gli agricoltori e la tutela delle aree rurali. In particolare, si paventa la “diluizione” delle risorse agricole a favore di altre politiche, quali coesione territoriale, innovazione o transizione digitale, non riconosciute tra gli obiettivi primari della PAC.
Nelle prese di posizione associative e nelle petizioni, si denuncia la pericolosità di un modello di fondo unico “contenitore”, che, pur prevedendo canali finanziari separati e salvaguardie34, rischia di perdere, nel tempo, la propria specificità normativa e sociale. Il fronte dell’opposizione, inoltre, si è allargato a Stati come Francia e Germania, tradizionalmente inclini al compromesso, che, oggi, temono una politicizzazione eccessiva nella ripartizione delle risorse e la perdita della prevedibilità tipica della PAC35.
Le associazioni di rappresentanza dell’agricoltura italiana hanno giudicato la proposta “irricevibile”, sottolineando il rischio di una rinazionalizzazione della PAC (la cosiddetta “PAN”), con conseguente erosione delle basi giuridiche del mercato unico e della funzione di politica comune. In particolare, reputano che le conseguenze di una riduzione dei fondi in favore di altre voci di spesa36, specie in relazione alle crescenti esigenze di difesa dell’Unione, avranno impatti negativi sulla sicurezza alimentare, sulla sostenibilità e sul ruolo ambientale del settore37. Tali timori si intrecciano con la pressione crescente di nuove priorità strategiche dell’Unione, in particolare, il rafforzamento della difesa europea, che nella prospettiva dei bilanci pluriennali post-2028 rischia di concorrere direttamente per le stesse risorse oggi destinate alla PAC, comprimendo ulteriormente il margine di manovra per le politiche agricole.
Il fronte sindacale non si limita però alla critica: emergono richieste di strumenti tecnici puntuali, quali la separazione contabile obbligatoria delle risorse agricole, una programmazione pluriennale dedicata e clausole anti-riallocazione. Queste richieste intendono evitare il rischio di “frammentazione del mercato”, di approfondimento delle disuguaglianze tra Stati membri e di erosione del reddito degli agricoltori.
A livello istituzionale, l’Italia si è posta alla guida della coalizione di 16 Stati che nel luglio 2025 hanno formalizzato la propria opposizione al fondo unico, chiedendo il mantenimento di una linea di bilancio separata e dedicata a favore di agricoltura e pesca e la conferma della struttura a due pilastri.
Nel dibattito pubblico si è, inoltre, diffuso il timore che la PAC possa diventare residuale, specie in relazione alla pressione dei cosiddetti “Paesi frugali” e alle nuove priorità UE (difesa, transizione verde, cooperazione), con effetti sproporzionatamente negativi per i piccoli agricoltori e le aree rurali più fragili. Tali preoccupazioni si intensificano alla luce del progetto di “PAC leggera” annunciato dalla Commissione, che trasferisce poteri senza precedenti agli Stati membri, con l’effetto di svuotare progressivamente il contenuto comune e settoriale della politica agricola.
Il Parlamento ha espresso forti riserve sul superamento dei due pilastri e sulla maggiore autonomia gestionale nazionale, che potrebbero generare effetti di frammentazione e iniquità, in contrasto con il principio di uniformità dell’azione UE. In particolare, la XIII Commissione Agricoltura della Camera dei deputati, nella seduta del 23 luglio 2025, ha espresso valutazione favorevole con osservazioni sulla proposta di regolamento, sottolineando, però, la necessità di preservare la separazione contabile e il carattere comune della PAC, evitando un’eccessiva flessibilità gestionale idonea a snaturarne gli obiettivi settoriali38. Tra le raccomandazioni, si segnalano l’opportunità di limitare la possibilità per gli Stati membri di introdurre condizioni eccessivamente restrittive per l’accesso a determinati strumenti (quali resa, varietà o zone geografiche), di assicurare un’attuazione uniforme e tempestiva delle disposizioni e di riconsiderare modifiche regolamentari che potrebbero ridurre le garanzie per gli agricoltori.
Anche la dottrina ha ribadito il rischio di contenzioso dinanzi alla Corte di giustizia, in assenza di una revisione del diritto primario UE39. Non meno rilevante è il rischio, sottolineato da molte associazioni nazionali, che la perdita di un fondo dedicato comprometta la capacità negoziale degli Stati membri e la certezza della programmazione per le imprese agricole.
Oltre agli aspetti giuridici, si è rafforzata la dimensione della contestazione sociale e democratica: commentatori e organizzazioni agricole denunciano una “logica opaca e tecnocratica” nel processo di riforma, che avrebbe accentuato la distanza tra la governance europea e la società civile agricola. La nuova PAC rischia non solo di marginalizzare l’agricoltura nel bilancio UE, ma anche di innescare una crisi di legittimazione democratica. Analogamente, autorevoli think tank europei hanno parlato di “smantellamento silenzioso” della PAC e di “rottura del patto sociale tra istituzioni europee e agricoltori”, accusando la Commissione di aver abbandonato la specialità della politica agricola comune a vantaggio di logiche finanziarie generali.
In definitiva, il quadro delle opposizioni dimostra che, pur in presenza delle nuove clausole di salvaguardia e dei vincoli formali40, la riforma solleva questioni giuridiche e costituzionali profonde e lascia irrisolta la tensione tra efficienza amministrativa e tutela sostanziale degli interessi agricoli. L’istituzione del fondo unico, anche se tecnicamente “blindata”, resta, secondo la dottrina e le rappresentanze più qualificate, una riforma ad altissimo rischio di perdita della soggettività giuridica della PAC come politica settoriale autonoma nell’ordinamento europeo41. In tale contesto, si consolida il rischio di una progressiva “rinazionalizzazione” della PAC, con un’accresciuta centralità degli Stati membri nella definizione e gestione degli interventi, spesso oggetto di negoziazioni bilaterali con la Commissione. Tale assetto, pur compatibile con un modello di governance decentrata, riduce il ruolo del Parlamento europeo e degli altri organi sovranazionali nella determinazione delle priorità e potrebbe incidere sulla coerenza complessiva della politica agricola comune.
8. Prospettive e possibili scenari normativi
La discussione sul Fondo di partenariato nazionale e regionale (PNRF) per la PAC 2028–2034 si colloca in una fase di profondo ripensamento delle politiche di bilancio e di coesione dell’Unione europea, stimolata da fattori esogeni quali la crisi climatica, la transizione digitale, e le tensioni geopolitiche che impattano la sicurezza alimentare. In questo scenario, la formazione di una coalizione di 16 Stati membri guidata dall’Italia – ufficializzata nel luglio 2025 – ha assunto un ruolo determinante nella ridefinizione delle priorità e nell’orientamento del negoziato istituzionale.
Sul piano politico-istituzionale, la determinazione della Commissione – testimoniata dall’esplicito sostegno della Presidente Ursula von der Leyen al progetto di fondo unico – si è scontrata con una crisi di consenso senza precedenti. Le mobilitazioni degli agricoltori e la posizione assunta dal Parlamento europeo, che ha chiesto una moratoria su ogni decisione in assenza di garanzie chiare sugli equilibri tra PAC e politiche di coesione, confermano la profondità del dissenso.
L’azione diplomatica dell’Italia, sostenuta da Spagna, Grecia e altri tredici Paesi, ha consolidato il fronte di quanti rivendicano la necessità di mantenere la stabilità e la destinazione vincolata delle risorse agricole e di sviluppo rurale, inducendo la Commissione europea a considerare ipotesi di compromesso rispetto al superamento dell’attuale modello a due pilastri. Di conseguenza, il dibattito istituzionale si è spostato verso soluzioni “ibride”: l’adozione di strumenti di coordinamento rafforzato, la previsione di specifiche clausole di salvaguardia e, soprattutto, l’introduzione di “canali protetti” e obblighi di etichettatura giuridica delle risorse all’interno del nuovo PNRF42.
La crescente attenzione delle Regioni e dei livelli amministrativi locali ha, inoltre, posto in luce i rischi di disallineamento tra le strategie comunitarie e i bisogni effettivi delle economie rurali. Se, per un verso, l’impostazione “nazionale e regionale” dei PPNR potrebbe rafforzare il radicamento territoriale degli interventi, dall’altro, c’è il rischio che la governance unificata del Fondo possa, in assenza di adeguati meccanismi di partecipazione, limitare la capacità delle politiche agricole di adattarsi alle specificità locali.
Il nuovo “super fondo” europeo da 865 miliardi, che riunisce in un’unica cornice PAC, coesione, salute, bioeconomia e investimenti regionali, solleva il timore che le risorse agricole vengano progressivamente attratte da altre priorità politiche dell’Unione. Ciò potrebbe incidere sulla sostenibilità degli investimenti strutturali, sul ricambio generazionale e sullo sviluppo delle aree rurali più fragili43. Al tempo stesso, i sostenitori del nuovo modello sottolineano che l’integrazione in un quadro finanziario più ampio può favorire politiche agricole meglio coordinate con quelle territoriali, ambientali e alimentari, superando la percezione di una PAC riservata esclusivamente agli agricoltori.
Attualmente, la previsione più condivisa tra gli osservatori di settore è quella di un compromesso su un Fondo Unico “ibrido” o “virtuale”: la governance centralizzata e la semplificazione amministrativa sarebbero bilanciate dall’introduzione di canali protetti, vincoli giuridici stringenti, obblighi di rendicontazione, controlli ex ante e raccomandazioni vincolanti, come previsto dal regolamento COM(2025) 560 (artt. 8–10). Secondo la Commissione, il nuovo fondo manterrebbe una specifica “agricultural envelope” che tutelerebbe i pagamenti diretti agli agricoltori e le altre misure tradizionali della PAC, garantendo la destinazione vincolata delle risorse44. Tuttavia, permane la diffidenza tra le rappresentanze agricole e molte amministrazioni locali, che temono che queste garanzie possano rivelarsi insufficienti o superabili in futuro da esigenze generali di bilancio.
Sotto il profilo regolamentare e costituzionale, resta probabile che Parlamento europeo, Stati membri o operatori agricoli chiedano un parere preventivo o un controllo di compatibilità della riforma rispetto ai principi fondanti della PAC e all’art. 40 TFUE davanti alla Corte di giustizia UE. Un simile passaggio potrebbe incidere profondamente sull’iter e sull’esito definitivo della riforma, chiarendo la portata effettiva delle garanzie legislative45.
Non manca, infine, chi denuncia il rischio che questa riforma venga ricordata come un’occasione mancata di rilancio del comparto agricolo europeo, se prevalesse una logica di tagli lineari e residualizzazione, invece di un vero progetto di transizione agroecologica, sostegno ai giovani e sviluppo rurale.
La discussione sulla governance futura della PAC non può, infine, prescindere da un bilanciamento attento tra sostenibilità ambientale, economica e sociale. Per garantire il ruolo strategico della politica agricola europea sarà necessario, da un lato, preservarne la dimensione “comune” e le garanzie di stabilità finanziaria e, dall’altro, adattarne strumenti e obiettivi alle nuove esigenze della società europea, evitando il rischio di immobilismo che potrebbe favorire, paradossalmente, lo smantellamento progressivo della PAC stessa46.
9. I recenti sviluppi nel negoziato sul Fondo di partenariato nazionale e regionale
Nel corso degli ultimi sviluppi negoziali47, diversi Stati membri tradizionalmente favorevoli alla riforma – tra cui Francia e Germania – hanno manifestato apertura verso un compromesso su un Fondo Unico “virtuale”, che manterrebbe formalmente due linee di bilancio agricole separate all’interno del Quadro Finanziario Pluriennale, pur ricomprese nella cornice gestionale del PNRF. Tale ipotesi risponderebbe a parte delle richieste avanzate dalla coalizione dei 16 Paesi guidata dall’Italia48.
Su un piano complementare, la Commissione per l’Agricoltura e lo Sviluppo Rurale del Parlamento europeo (COMAGRI)49 ha approvato un parere preliminare con cui si chiede l’introduzione di garanzie vincolanti aggiuntive: obbligo di separazione contabile certificata delle risorse agricole, clausole anti-riallocazione permanenti e fissazione di un tetto massimo del 3% annuo per eventuali spostamenti di fondi verso altre politiche. Pur non vincolante, tale posizione mira a orientare i negoziati in vista dell’autunno e riflette le forti resistenze parlamentari al superamento dell’attuale modello a due pilastri .
10. Conclusioni
La proposta di regolamento COM(2025) 560 segna un passaggio cruciale nella storia della Politica Agricola Comune, ponendo questioni che vanno oltre l’analisi delle innovazioni finanziarie e amministrative introdotte dal Fondo Unico. Pur prevedendo garanzie formali – quali la separazione contabile, l’etichettatura giuridica e il presidio normativo delle risorse agricole – la riforma mette in luce la tensione tra le esigenze di razionalizzazione della spesa e la salvaguardia della specialità della PAC quale politica comune strutturale dell’Unione europea.
In questa prospettiva, non può trascurarsi che il Fondo Unico e i PPNR siano letti, da parte della dottrina50, come un’applicazione del principio di sussidiarietà (art. 5 TUE), nella misura in cui ampliano il margine degli Stati membri per adattare gli interventi alle specificità nazionali e regionali, favorendo l’integrazione con politiche territoriali, ambientali e alimentari51.
Il compromesso istituzionale finora delineato – fondato su un Fondo Unico “ibrido”, dotato di “canali protetti” e vincoli regolamentari – rappresenta, senza dubbio, un tentativo di bilanciare esigenze di efficienza amministrativa e tutela del settore agricolo, ma lascia aperti interrogativi giuridici e operativi. La reale efficacia delle clausole di salvaguardia dipenderà dall’interpretazione e dall’attuazione concreta delle nuove disposizioni, nonché dalla capacità delle istituzioni europee e nazionali di resistere a future pressioni di bilancio e di mantenere la priorità del settore agricolo nel quadro della programmazione UE.
Non meno rilevante è il rischio che l’assenza di un consenso politico e sociale diffuso e il permanere di una crisi di legittimazione democratica possano tradursi, nel medio periodo, in un’ulteriore erosione della soggettività giuridica e politica della PAC. In questo scenario, il futuro della politica agricola comune appare sospeso tra l’opportunità di rinnovamento e il rischio di una progressiva residualizzazione, in un contesto europeo che si fa ogni giorno più complesso e competitivo.
La tenuta dell’alleanza dei 16 Stati membri contrari al superamento dell’attuale architettura a due pilastri sarà un banco di prova decisivo nella fase autunnale del negoziato, poiché da essa dipenderà in larga parte la possibilità di contenere un ridisegno eccessivamente flessibile della PAC e di salvaguardarne l’autonomia finanziaria. Solo un’attuazione rigorosa dei presidi normativi e una vigilanza costante sul rispetto delle finalità originarie – accompagnata da una capacità di adattare la PAC alle nuove esigenze economiche, sociali e ambientali – potranno consentire a questa politica di continuare a svolgere il suo ruolo fondamentale per la coesione, la sicurezza alimentare e lo sviluppo sostenibile delle aree rurali europee.
Alla luce di tali incertezze, la riflessione dottrinale e il monitoraggio giurisprudenziale sulle nuove regole e sui loro effetti concreti saranno determinanti per comprendere se la PAC potrà preservare, nell’evoluzione della governance europea, la propria identità di politica comune e il suo ruolo strategico nel futuro dell’Unione.
Il testo integrale della nota è pubblicato sulla rivista Consulenza Agricola, n. 8-9/2025, pagg. 20-32.
Autore: Francesco Tedioli
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