Il 14 novembre 2024, con una serie di ordinanze (4298, 4302, 4303 e 4304), il Consiglio di Stato ha disposto la sospensione in via cautelare dell’efficacia dell’art. 7, comma 2, lettera c), del D.M. 21 giugno 2024 (c.d. “Decreto Aree Idonee”). Tale disposizione attribuiva alle Regioni la facoltà di derogare al quadro normativo statale previsto dall’art. 20, comma 8, del D.Lgs. 199/2021, consentendo loro di escludere determinate aree dalla classificazione come idonee per l’installazione di impianti da fonti rinnovabili.
Le pronunce si inseriscono in un contesto giuridico caratterizzato da complesse interazioni tra la disciplina nazionale, volta a garantire un’omogeneità di trattamento su tutto il territorio, e le prerogative legislative delle Regioni. In tale quadro, il Supremo Consesso ha inteso preservare l’efficacia delle norme primarie nazionali, evitando che eventuali iniziative legislative regionali, adottate nelle more del giudizio, possano compromettere il raggiungimento degli obiettivi strategici fissati a livello europeo e nazionale, tra cui quelli previsti dal PNRR.
Sommario
1. Il contesto normativo e il DM "Aree Idonee"
Il D.M. 21 giugno 2024, meglio noto come “Decreto Aree Idonee“, è stato adottato in attuazione dell’art. 20 del D.Lgs. n. 199/2021, che recepisce la direttiva europea 2018/2001 (c.d. “RED II”) sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili. Tale decreto ha l’obiettivo di definire criteri uniformi per individuare le superfici idonee e non idonee all’installazione di impianti a fonti rinnovabili, con una particolare attenzione a garantire il rispetto degli obiettivi di decarbonizzazione previsti dal Piano Nazionale Integrato per l’Energia e il Clima (PNIEC)1.
La disciplina introdotta si articola su due piani: da un lato, l’art. 20, comma 8, del D.Lgs. n. 199/2021 identifica un elenco di aree automaticamente che, su tutto il territorio nazionale e in via transitoria, sono automaticamente considerate idonee al fine di evitare ritardi nell’autorizzazione di nuovi progetti; dall’altro, il DM Aree Idonee delinea un processo che attribuisce alle Regioni il compito di individuare, entro 180 giorni, le aree specifiche, attraverso leggi regionali. Tra i criteri indicati dal decreto figurano la minimizzazione degli impatti ambientali, la tutela del patrimonio paesaggistico e culturale, e la promozione del riutilizzo di superfici compromesse o di aree industriali dismesse.
Tuttavia, l’art. 7, comma 2, lett. c), del DM introduce un elemento particolarmente controverso, in quanto riconosce alle Regioni la facoltà di escludere dall’elenco delle aree idonee quelle individuate a livello nazionale dal D.Lgs. n. 199/2021. Questo potere discrezionale, sebbene formalmente subordinato al rispetto dei principi stabiliti nel decreto ministeriale, ha sollevato perplessità in ordine alla sua compatibilità con il quadro normativo primario e agli effetti che potrebbe produrre sul raggiungimento degli obiettivi nazionali ed europei in materia di energie rinnovabili.
In particolare, tale facoltà si pone in potenziale contrasto con la disciplina transitoria prevista dall’art. 20, comma 8, del D.Lgs. n. 199/2021, che mira a garantire una cornice normativa uniforme per evitare disomogeneità tra le Regioni. L’attribuzione di un simile margine di manovra alle Regioni rischia di introdurre una frammentazione normativa, con conseguenti effetti negativi sia sulla pianificazione strategica a livello nazionale, sia sulla certezza del diritto per gli operatori economici.
In questo quadro, il Consiglio di Stato, con le ordinanze in esame, ha inteso preservare l’efficacia della disciplina primaria, sospendendo la disposizione del DM Aree Idonee che, al sommario esame della fase cautelare, appariva in aperto contrasto con la normativa statale e con gli obiettivi di uniformità e stabilità necessari per attrarre e tutelare gli investimenti nel settore.
2. Il fumus boni iuris
La sospensione cautelare disposta dal Consiglio di Stato si basa, in primo luogo, sulla valutazione positiva del presupposto del fumus boni iuris. Questo aspetto riveste particolare rilievo, in quanto tocca il rapporto tra normativa primaria statale e disciplina regionale nell’individuazione delle aree idonee per gli impianti a fonti rinnovabili.
Secondo il Collegio, l’art. 20, comma 8, del D.Lgs. n. 199/2021 attribuisce alle aree elencate uno status di idoneità vincolante, che non può essere disatteso, né alterato dal legislatore regionale. Tale disposizione si configura come una misura di salvaguardia, volta a garantire la continuità degli interventi fino a quando le Regioni non avranno adottato le proprie leggi ai sensi del DM “Aree Idonee”. Di conseguenza, il riconoscimento di una mera “facoltà” alle Regioni, come previsto dall’art. 7, comma 2, lett. c), del decreto ministeriale, di derogare a tale disciplina primaria è stato ritenuto non conforme alla normativa statale.
Le aree individuate dal D.Lgs. 199/2021 rispondono a criteri oggettivi di idoneità definiti dal legislatore nazionale e non lasciano spazio a interventi più restrittivi da parte delle Regioni. Questo principio, sebbene stabilito in sede cautelare, sembra segnare un punto di svolta rispetto a precedenti orientamenti giurisprudenziali2, che avevano interpretato le disposizioni transitorie del D.Lgs. 199/2021 come non vincolanti.
La posizione del Consiglio di Stato, dunque, sottolinea la necessità di preservare l’efficacia della disciplina nazionale al fine di evitare una frammentazione normativa che potrebbe compromettere il raggiungimento degli obiettivi strategici in materia di energie rinnovabili. Tale frammentazione, infatti, non solo rischierebbe di vanificare l’omogeneità della pianificazione sul territorio, ma genererebbe anche incertezza per gli operatori economici, incidendo negativamente sugli investimenti già programmati.
3. Il periculum in mora e la stabilità normativa
La valutazione del periculum in mora costituisce il secondo pilastro su cui si fondano le ordinanze in commento. Tale presupposto è stato riconosciuto in ragione del rischio concreto che, in assenza della sospensione cautelare, le Regioni possano adottare disposizioni legislative che incidano negativamente sull’elenco delle aree idonee individuate dall’art. 20, comma 8, del D.Lgs. 199/2021.
Il Collegio ha osservato che l’art. 7, comma 2, lettera c), del D.M. “Aree Idonee”, introducendo la possibilità per le Regioni di modificare il novero delle aree idonee, avrebbe potuto generare conseguenze irreparabili per i progetti già pianificati dagli operatori economici. In particolare, il rischio paventato riguarda la sopravvenienza di leggi regionali più restrittive che, una volta adottate, avrebbero escluso alcune aree dalla classificazione di idoneità, compromettendo definitivamente la fattibilità dei progetti in corso.
Questo scenario avrebbe determinato una lesione del principio di effettività della tutela giurisdizionale, poiché gli operatori economici si sarebbero trovati privati della possibilità di realizzare i propri investimenti a causa di interventi legislativi regionali, sindacabili solo dinanzi alla Corte Costituzionale. Il Collegio ha pertanto, ritenuto necessario prevenire tale situazione, garantendo la stabilità normativa fino alla decisione di merito del TAR Lazio.
In definitiva, il periculum in mora individuato dal Consiglio di Stato evidenzia non solo il pericolo per i singoli progetti di investimento, ma anche la necessità di preservare la coerenza del sistema normativo nazionale, al fine di garantire il raggiungimento degli obiettivi strategici fissati dal PNRR e dalle direttive europee in materia di transizione energetica.
4. Implicazioni per gli operatori economici e il PNRR
Il Consiglio di Stato ha evidenziato che la disposizione sospesa avrebbe potuto generare un’incertezza normativa incompatibile con gli obiettivi del PNRR, il cui successo dipende dall’accelerazione dei processi autorizzativi e dalla diffusione uniforme degli impianti sul territorio. Un quadro normativo frammentato, caratterizzato da discrezionalità regionali non coordinate, rischierebbe di rallentare significativamente la transizione energetica, compromettendo il raggiungimento degli obiettivi fissati per il 2030 a livello europeo e nazionale.
Le ordinanze in esame rivestono, dunque, una rilevanza strategica per il settore delle energie rinnovabili, incidendo direttamente sulle condizioni di stabilità normativa richieste dagli operatori economici. Gli investimenti in questo ambito, per loro natura capital-intensive e di lungo periodo, necessitano di un quadro regolatorio stabile e prevedibile. La sospensione dell’art. 7, comma 2, lettera c), del D.M. “Aree Idonee” impedisce alle Regioni di introdurre disposizioni restrittive che potrebbero alterare l’idoneità di alcune aree, fornendo, così, un’importante garanzia per la pianificazione dei progetti.
Le pronunce sottolineano, inoltre, il ruolo centrale della normativa statale nell’assicurare un coordinamento efficace tra le diverse articolazioni territoriali, evitando che l’autonomia legislativa regionale si traduca in un ostacolo per la crescita del settore. Gli operatori, che hanno effettuato investimenti sulla base della qualificazione di idoneità delle aree stabilita dal legislatore nazionale, necessitano di garanzie affinché tali previsioni non siano compromesse da interventi normativi sopravvenuti.
In tale prospettiva, le ordinanze offrono un segnale importante: la tutela degli investimenti e la coerenza normativa rappresentano elementi imprescindibili per la transizione ecologica e la competitività del sistema-Paese. L’efficacia di queste misure si riflette non solo sulla capacità dell’Italia di attrarre capitali privati, ma anche sulla credibilità complessiva del Paese nell’attuazione degli impegni assunti in sede europea.
5. Conclusioni
Le ordinanze del Consiglio di Stato costituiscono un intervento di rilievo sistemico, in un contesto caratterizzato da criticità applicative e interpretative nella disciplina delle energie rinnovabili in Italia. Il Supremo Consesso, in particolare, ha affermato la necessità di un equilibrio tra autonomia legislativa regionale e uniformità normativa nazionale, sottolineando l’importanza di garantire una pianificazione coerente e integrata per il raggiungimento degli obiettivi strategici in ambito energetico e ambientale.
Queste decisioni hanno implicazioni che vanno oltre la tutela immediata degli investimenti e riaffermano il ruolo del legislatore nazionale nella definizione di principi generali vincolanti per tutte le articolazioni territoriali. Contestualmente, le ordinanze non escludono un margine di intervento regionale, a condizione che sia coordinato e coerente con il quadro normativo statale, riconoscendo che la transizione energetica richiede anche una gestione locale attenta alle specificità del territorio.
Un ulteriore aspetto innovativo è l’implicito richiamo alla necessità di una governance multilivello, in cui i diversi attori istituzionali collaborino per evitare duplicazioni normative e incertezze interpretative che potrebbero ritardare il processo di transizione ecologica. In questo senso, le ordinanze invitano a considerare il D.M. “Aree Idonee”, non come un limite all’autonomia regionale, ma come uno strumento di coordinamento indispensabile per garantire un’efficace implementazione delle politiche energetiche.
Infine, queste pronunce segnalano ai decisori politici e agli operatori economici che la stabilità del quadro normativo è una priorità assoluta. Il messaggio centrale che emerge è la necessità di assicurare una visione di lungo periodo, che bilanci le esigenze di sviluppo con la tutela del territorio e il rispetto degli impegni internazionali. La sentenza di merito, attesa per il 5 febbraio 2025, rappresenterà un ulteriore banco di prova per consolidare questi principi e definire in modo più chiaro il rapporto tra disciplina statale e regionale in materia di energie rinnovabili.
Il testo integrale della nota è pubblicato sulla rivista Consulenza Agricola n. 11/2024.
Autore: Francesco Tedioli
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