Sommario
1. Le premesse normative al Decreto "aree idonee"
In data 21 giugno 2024, dopo oltre 2 anni di attesa1, il Ministero dell’ambiente ha emanato il c.d. decreto “aree idonee”, all’esito della Conferenza Stato-Regioni. Il provvedimento, entrato in vigore il successivo 4 luglio, si ripropone di rispondere alle seguenti esigenze:
a) ripartire, tra ciascuna Regione e Provincia autonoma, la potenza da installare (burden sharing), nel rispetto dell’obiettivo nazionale di una potenza aggiuntiva, al 2030, di 80 GW proveniente da fonti rinnovabili, rispetto a quella in essere al 31 dicembre 20202;
b) dettare criteri e principi omogenei3, che consentano alle Regioni di individuare le “aree idonee” e “non idonee” all’installazione della potenza eolica e fotovoltaica indicata nel PNIEC, definendo modalità per minimizzare il relativo impatto ambientale e la massima porzione di suolo occupabile dai suddetti impianti per unità di superficie, nonché dagli impianti a fonti rinnovabili di produzione di energia elettrica già installati e le superfici tecnicamente disponibili. Il decreto si ripropone anche di indicare le modalità per individuare superfici, aree industriali dismesse e altre aree compromesse, aree abbandonate e marginali idonee alla installazione di impianti a fonti rinnovabili;
c) prevedere sistemi di monitoraggio sul corretto adempimento degli impegni assunti nel PNIEC e criteri per il trasferimento statistico fra le medesime Regioni e Province autonome, fermo restando che il trasferimento statistico non può pregiudicare il conseguimento dell’obiettivo della Regione o della Provincia autonoma che effettua il trasferimento.
2. Obiettivi delle Regioni e Province autonome
Nella Tabella A, contenuta all’articolo 2, il D.M. indica, per ciascuna Regione e Provincia autonoma, gli obiettivi di potenza minima aggiuntiva, calcolati in MW, anno per anno, per ottenere la potenza complessiva da raggiungere al 2030.
Per effettuare il calcolo (e rispettarne i risultati), ogni Regione dovrà considerare:
a) la potenza nominale degli impianti a fonti rinnovabili di nuova costruzione entrati in esercizio dal 1° gennaio 2021 fino al 31 dicembre dell’anno di riferimento, realizzati nel proprio territorio;
b) la potenza nominale aggiuntiva derivante da interventi di rifacimento, ricostruzione integrale, potenziamento o riattivazione entrati in esercizio dal 1° gennaio 2021 fino al 31 dicembre dell’anno di riferimento, realizzati nel proprio territorio;
c) il 100% della potenza nominale degli impianti a fonti rinnovabili off-shore di nuova costruzione entrati in esercizio dal 1° gennaio 2021 fino al 31 dicembre dell’anno di riferimento, le cui opere di connessione alla rete elettrica sono realizzate sul proprio territorio, salvo quanto indicato al comma 4.
Per poter raggiungere gli obiettivi prefissati, le Regioni avranno anche la possibilità di definire accordi, tra loro, in modo che parte della potenza non installata possa essere compensata da maggiori installazioni di altre Regioni4.
Si precisa che, per gli impianti geotermoelettrici e idroelettrici è riconosciuta una potenza nominale aggiuntiva, pari alla potenza di ogni fonte rinnovabile per il relativo parametro di equiparazione. A tal fine, entro 30 giorni, il GSE pubblicherà i parametri di equiparazione sulla base della producibilità media rilevata di tali fonti rispetto alla producibilità media della fonte fotovoltaica. Tali parametri andranno periodicamente aggiornati sulla base dell’andamento dei dati rilevati.
3. I compiti di identificazione delle aree a carico alle Regioni
Come anticipato, il Decreto stabilisce i principi e criteri che le Regioni e le Province autonome dovranno utilizzare per individuare le “aree idonee” e non.
Entro 180 giorni dal 4 luglio 2024, le amministrazioni, con il coinvolgimento degli enti locali, dovranno, infatti, determinare, con una propria legge:
a) le superfici e le aree idonee, dove è prevista una procedura accelerata e agevolata per la costruzione e l’esercizio degli impianti a fonti rinnovabili e delle relative infrastrutture, secondo le disposizioni di cui all’articolo 22, D.Lgs. 199/2021. Va da subito evidenziato che l’articolo 1 della normativa in commento non definisce che cosa sia “l’area idonea”, perché non ne descrive la natura o i caratteri essenziali, ma rimanda solo ad altra legge, per stabilire l’iter volto alla costruzione degli impianti;
b) le superfici e le aree non idonee e cioè quelle che presentano caratteristiche incompatibili con l’installazione di specifiche tipologie di impianti, secondo le modalità stabilite dal § 17 e dall’allegato 3 delle linee guida emanate con decreto del Ministero dello sviluppo economico 10 settembre 2010;
c) le superfici e le aree ordinarie così riferendosi alle aree diverse da quelle delle lettere a) e b) e nelle quali si applicano i regimi autorizzativi ordinari di cui al D.Lgs. 28/2011 e successive modificazioni;
d) le aree in cui è vietata l’installazione di impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra.
Sul punto, il Decreto Ministeriale rimanda a quanto disposto dal D.L. 63/2024, varato dal Ministero dell’agricoltura.
4. Aree idonee: principi e criteri per l’individuazione
All’articolo 7, il D.M. ribadisce che rimane fermo quanto previsto all’articolo 5, D.L. agricoltura5, disposizione che limita drasticamente la possibilità di realizzare impianti fotovoltaici su terreni agricoli, introducendo un vero e proprio divieto, per zone estranee a quelle specificamente individuate (le aree prossime ad autostrade, stabilimenti produttivi o impianti appartenenti a una comunità energetica, etc.).
Ferma questa precisazione, il Ministero dell’ambiente detta i seguenti principi e criteri omogenei, ai quali le Regioni si devono uniformare nell’individuazione delle aree idonee:
1. in primo luogo, la massimizzazione delle aree, al fine di conseguire gli obiettivi loro assegnati; in secondo luogo, ma con pari importanza, la necessità di tutela del patrimonio culturale e paesaggistico, delle aree agricole e forestali, della qualità dell’aria e dei corpi idrici.
Rispettando un principio contenuto nella delega ricevuta, il Decreto Ministeriale prevede che, nell’individuazione delle aree idonee, vada privilegiato l’utilizzo di superfici di strutture edificate, quali capannoni industriali e parcheggi, nonché di aree a destinazione industriale, artigianale, per servizi e logistica, e vada verificata l’idoneità di aree non utilizzabili per altri scopi, ivi incluse le superfici agricole non utilizzabili, compatibilmente con le caratteristiche e le disponibilità delle risorse rinnovabili, delle infrastrutture di rete e della domanda elettrica. Le Regioni dovranno, infine, tenere in considerazione la dislocazione della domanda, gli eventuali vincoli di rete e il potenziale di sviluppo della rete stessa.
Nell’individuazione delle aree idonee, le Regioni avranno la possibilità:
2. di classificare le superfici o le aree come idonee, differenziandole sulla base della fonte, della taglia e della tipologia di impianto;
3. considerare come aree immediatamente idonee quelle di cui all’articolo 20, comma 8, D.Lgs. 199/2021 (siti ove sono stati già installati impianti della stessa fonte, aree soggette a bonifica, cave e miniere non più in uso, etc.). Sul punto si precisa, sin d’ora, che la loro inclusione/esclusione è facoltativa, il che potrebbe generare incertezze in ordine alla salvaguardia degli investimenti già in corso di sviluppo.
5. Aree non idonee: principi e criteri per la loro individuazione
Una volta richiamata la definizione contenuta nell’articolo 1, l’articolo 7 precisa che sono considerate non idonee le superfici e le aree che sono ricomprese nel perimetro dei beni sottoposti a tutela ai sensi degli articoli 10 e 136, comma 1, lettera a) e b), D.Lgs. 42/2004.
Sul punto, si ritiene che il generico richiamo ai “beni sottoposti a tutela”, senza ulteriore specificazione della tipologia di beni tutelati a cui il D.M. si riferisce, possa causare notevoli problemi interpretativi. Infatti, i beni sottoposti a tutela sono innumerevoli e comprendono sia i beni c.d. culturali (articolo 10)6, che i beni c.d. paesaggistici (articolo 136)7. In forza di un criterio letterale, è presumibile che la maggior parte delle aree e superfici del territorio nazionale possa essere qualificata, dalle singole Regioni, come del tutto non idonea all’installazione degli impianti FER, senza possibilità per il proponente di dimostrare che il proprio progetto non ha un impatto sostanziale sul bene oggetto di tutela.
Ad esempio, l’articolo 136, comma 1, lettere a) e b), Codice dei beni culturali e del paesaggio, riguarda le cose immobili che hanno cospicui caratteri di bellezza naturale, singolarità geologica o memoria storica, ivi compresi gli alberi monumentali; le ville, i giardini e i parchi, non tutelati dalle disposizioni della parte seconda del Codice, che si distinguono per la loro non comune bellezza.
Si precisa, inoltre che le Regioni potranno individuare come non idonee le aree “che sono ricomprese nel perimetro degli altri beni sottoposti a tutela ai sensi del decreto legislativo 42/2004”.
Del pari, Le Regioni potranno stabilire una fascia di rispetto8, dal perimetro dei beni sottoposti a tutela, di ampiezza differenziata a seconda della tipologia di impianto, proporzionata al bene oggetto di tutela, fino a un massimo di 7 chilometri. Anche in questo caso, i rischi enunciati appaiono evidenti. Le Regioni potrebbero azzerare le aree idonee9 o si potrebbe creare una disciplina diversificata caso per caso, più o meno restrittiva e, soprattutto, basata su una scelta discrezionale in capo ai singoli enti territoriali.
Le enunciate limitazioni non si applicano, però, ai rifacimenti degli impianti già in esercizio.
Resta ferma, nei procedimenti autorizzatori, la competenza del Ministero della cultura a esprimersi in relazione ai soli progetti localizzati in aree sottoposte a tutela secondo quanto previsto dall’articolo 12, comma 3-bis, D.Lgs. 387/2003.
6. Conclusioni
Se si vuole muovere una prima critica al Decreto, essa riguarda il difetto di specificità. Le ripetute affermazioni, secondo cui le regole dettate sarebbero sufficientemente precise e analitiche, tali da rendere chiara ed evidente per le Regioni la possibile classificazione delle aree, sono mere enunciazioni di principio.
Si sono dettati, infatti, solo criteri generali, a tutela di diritti, di particolare rilevanza, ma tra loro confliggenti, la cui apparente incompatibilità il Legislatore non ha voluto o potuto comporre.
Se si fosse rispettato il dettato dell’articolo 20, D.Lgs. 199/2021, le Regioni avrebbero dovuto solo effettuare una mappatura territoriale10. Al contrario, si è scelto di lasciare un grande spazio di manovra agli enti territoriali11. Ciò comporterà inevitabilmente una disomogeneità di approcci tra i vari enti e l’evidente rischio di allontanare gli operatori economici, nazionali ed esteri, dagli investimenti nello sviluppo delle energie rinnovabili12.
Le Regioni saranno, inoltre, chiamate a classificare il tipo di fonte rinnovabile in relazione a ogni zona definita idonea e la sua dimensione energetica. Le fonti rinnovabili hanno, però, diverse densità energetiche e non è detto che ci sia un indice valido per ogni situazione. Bisognerà valutare con precisione quale tipo di fonte si possa utilizzare in determinate situazioni ambientali e verificare effettivamente la dimensione delle aree idonee.
Una seconda critica riguarda il richiamo all’articolo 22, D.L. 1991/2021, per definire una procedura accelerata e agevolata per la costruzione e l’esercizio degli impianti a fonti rinnovabili e delle relative infrastrutture nelle superfici e nelle aree idonee. Non appena le Regioni avranno deliberato quali siano le aree idonee, per gli impianti agrivoltaici, fotovoltaici ed eolici, la valutazione di impatto ambientale (procedura fondamentale per arginare il degrado ambientale), laddove prevista, si risolverà in un parere assolutamente non vincolante.
Il Decreto non risolve, inoltre, il problema delle c.d. “solar belt”. L’articolo 20, D.L. 199/2021 prevede che debbano essere considerate aree idonee tutte quelle aree agricole che si trovano entro 500 metri da stabilimenti produttivi (anche capannoni logistici) o impianti industriali o centri commerciali.
Queste aree continueranno a essere idonee fino a quando le Regioni non approveranno le proprie normative. Appare, dunque, probabile che, durante questi 180 giorni necessari per l’approvazione della disciplina particolare, si susseguiranno numerosissime richieste di realizzazione di nuovi impianti nelle solar belt, per tentare di “sfuggire ai più rigorosi” criteri di idoneità dettati alle Regioni.
Quanto, infine, alla disciplina transitoria, va evidenziato che, nel Decreto aree idonee, è stato espunto l’articolo 10, contenuto in una prima bozza. Esso prevedeva un regime di salvaguardia per i procedimenti autorizzativi già avviati, che si sarebbero dovuti concludere ai sensi della disciplina previgente. La mancata previsione di un diritto intertemporale fa sorgere il rischio che i procedimenti già in corso (avviati secondo norme a suo tempo valide ed efficaci) non possano essere utilmente conclusi secondo quel quadro regolamentare, ma in conformità ai più restrittivi dettami del Decreto aree idonee e delle successive leggi regionali. Tale circostanza creerà, quindi, instabilità e incertezza per gli operatori economici con riguardo a procedimenti già avviati, il cui esito potrebbe rivelarsi sfavorevole, per una normativa sopravvenuta.
Il testo integrale della nota è pubblicato sulla Rivista per la consulenza in agricoltura n. 95/2024
Autore: Francesco Tedioli
