Il “Decreto Agricoltura”: fine per gli impianti fotovoltaici a terra in aree agricole?

Sommario

1. I precedenti normativi e gli interessi contrapposti

La possibilità di realizzare impianti fotovoltaici su aree agricole o, meglio, nelle “cosiddette aree idonee” è storicamente contemplata in due decreti legge.

Il primo, sulle fonti rinnovabili RED II, n. 199/2021 (modificato dal “Decreto Energia” del marzo 2022, n. 17), introduce il concetto di “aree idonee” ope legis, per l’installazione di impianti, anche con moduli a terra. Si tratta delle aree agricole racchiuse in un perimetro i cui punti distino non più di 500 metri da zone artigianali, commerciali, industriali, compresi i siti di interesse nazionale, le cave e le miniere.

La seconda fonte normativa è rappresentata dal “Decreto PNRR 3”, del 22 aprile 2023, che estende l’accesso agli incentivi statali agli impianti fotovoltaici, anche con moduli collocati a terra, in aree agricole1. Il provvedimento prevede che, previa definizione delle aree idonee, siano considerati manufatti strumentali alle aree agricole e liberamente installabili, gli impianti fotovoltaici, che rispettano una serie di requisiti e condizioni minime.

Considerata questa base normativa e senza aspettare la pubblicazione dell’attesissimo decreto attuativo, volto a definire quali siano “le aree idonee” per l’installazione di impianti a fonte rinnovabile (previsto a fine giugno 2024), è stato emanato il “Decreto Agricoltura”.

Il provvedimento in commento è frutto di ampio compromesso tra due contrapposte esigenze ed altrettante “visioni politiche”: da una parte, quella prettamente economico-finanziaria, che vede tra i suoi rappresentanti società, anche multinazionali, di produzione di energia e fondi comuni, attivi nel settore delle rinnovabili; dall’altra, le associazioni sindacali delle imprese coltivatrici e zootecniche, volte alla tutela della produzione agricola e del paesaggio.

A livello politico, invece, il decreto è il risultato di una mediazione tra il Ministero dell’Agricoltura e quello dell’Ambiente. Il primo era fautore di limiti più generalizzati all’espansione del fotovoltaico nei terreni agricoli. Il secondo è intervenuto per contenere quelli che ritiene “eccessivi ostacoli” allo sviluppo delle fonti rinnovabili per la produzione di energia. Non si può, infatti, disattendere l’impegno nazionale di triplicare la capacità di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili entro il 20302. Un divieto generale di installare pannelli fotovoltaici nei terreni agricoli avrebbe comportato, secondo il Ministero dell’Ambiente, l’impossibilità di rispettare questo obiettivo, allo stato quasi irraggiungibile.

2. La regola generale: il divieto di installazione di impianti fotovoltaici su suolo agricolo

Il decreto legge 15 maggio 2024, n. 633 (Decreto Agricoltura), all’art. 5, interviene, limitando la possibilità che i terreni agricoli diventino idonei per l’istallazione di impianti fotovoltaici. Va subito anticipato che non ne comporta il paventato “blocco totale”.

L’art. 5, restringe, dunque, le aree nelle quali tali impianti sono ammessi, introducendo un vero e proprio divieto, per zone estranee a quelle specificamente individuate.

Inoltre, per realizzare impianti fotovoltaici a terra, in aree agricole, non è più possibile il richiamo alla previsione dell’art. 20, comma 7, secondo cui “le aree non incluse tra le aree idonee non possono essere dichiarate non idonee all’installazione di impianti di produzione di energia rinnovabile, in sede di pianificazione territoriale ovvero nell’ambito di singoli procedimenti, in ragione della sola mancata inclusione nel novero delle aree idonee”.

3. Deroghe alla regola generale

La disposizione, finalizzata a limitare il consumo del suolo agricolo, prevede l’introduzione, all’art. 20 del Decreto legislativo dell’8 novembre 2021, n. 199, di un nuovo comma (1-bis.), secondo cui l’installazione degli impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra, in zone classificate agricole dai vigenti piani urbanistici, è consentita esclusivamente nelle seguenti aree:

  • iConsulenzaAgricola 06 2024 siti ove sono già installati impianti della stessa fonte e in cui vengono realizzati interventi di modifica, anche sostanziale, per rifacimento, potenziamento o integrale ricostruzione, eventualmente abbinati a sistemi di accumulo, che non comportino un incremento dell’area occupata superiore al 20% (comma 8, lettera a);

  • le cave e miniere cessate, non recuperate o abbandonate o in condizioni di degrado ambientale, o le porzioni di cave e miniere non suscettibili di ulteriore sfruttamento (comma 8, lettera c);

  • i siti e gli impianti nelle disponibilità delle società del gruppo Ferrovie dello Stato italiane e dei gestori di infrastrutture ferroviarie, nonché delle società concessionarie autostradali (comma 8, lettera c bis);

  • i siti e gli impianti nella disponibilità delle società di gestione aeroportuale all’interno dei sedimi aeroportuali, ivi inclusi quelli all’interno del perimetro di pertinenza degli aeroporti delle isole minori (comma 8, lettera c bis 1);

  • in assenza di vincoli, ai sensi della Parte II del Decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (“D.lgs. 42/2004” – Codice dei beni culturali e del paesaggio):

1) le aree interne agli impianti industriali e agli stabilimenti, nonché le aree classificate agricole racchiuse in un perimetro i cui punti distino non più di 500 metri dal medesimo impianto o stabilimento (comma 8, lettera c ter n. 2);

2) le aree adiacenti alla rete autostradale entro una distanza non superiore a 300 metri (comma 8, lettera c ter n. 3).

Per esclusione, quindi, gli impianti fotovoltaici a terra sono vietati in tutte le altre aree diverse da quelle sopra indicate e, per quanto concerne le aree idonee ope legis individuate all’art. 10, comma 8, non sono più ammessi:

  • in siti oggetto di bonifica individuati ai sensi del Titolo V, Parte quarta,del D.lgs. 3.4.2006, n. 152 (comma 8, lettera b);

  • nelle aree classificate agricole, racchiuse in un perimetro i cui punti distino non più di 500 metri da zone a destinazione industriale, artigianale e commerciale, compresi i siti di interesse nazionale, nonché le cave e le miniere [comma 8, lettera c –ter n. 1)

Il divieto si applica anche se tali aree non sono sottoposte a tutela, ai sensi del Decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, o non sono gravate da usi civici, di cui all’articolo 142, comma 1, lettera h), del medesimo decreto, e anche se ricadono nella fascia di rispetto di 500 metri dei beni sottoposti a tutela, ai sensi della parte seconda oppure del 136 del medesimo D.lgs. (comma 8, lettera c quater).

3.1 Primi problemi interpretativi in ordine alle deroghe

In base ai chiarimenti forniti dal MASE, in risposta a due interpelli, nella definizione di “impianto industriale” o di “stabilimento” di cui all’art. 20, comma 8, lett. C ter n. 2) del D.Lgs 199/2021 è ricompreso anche l’impianto fovoltaico, eolico o da fonti rinnovabili.

In forza di questa interpretazione “ufficiale”, sorge la tentazione di considerare realizzabile un impianto fotovoltaico a terra in area agricola entro il raggio di 500 metri dall’impianto rinnovabile esistente.

D’altro canto, però, non bisogna negare che, con questa lettura, si aggirerebbero le limitazioni della lettera a) del comma 8, dell’art. 20 del D.lgs 199/2021, introdotte dall’art. 5 del DL Agricoltura. Come anticipato, esse consentono unicamente modifiche/rifacimenti/ripotenziamenti, che non comportino incremento dell’area occupata.

Un’altra lettura della norma, più restrittiva rispetto a quella precedentemente esposta, è volta ad ammettere l’installazione di questi impianti fotovoltaici se distino non più di 500 metri da un impianto o stabilimento che produca energia, non dalla medesima fonte e quindi, non da impianti fotovoltaici. La limitazione di cui alla lettera a) si riferisce, infatti solo a “siti ove sono già installati impianti della stessa fonte”.

4. Ulteriori deroghe

Le già enunciate restrizioni non si applicano nel caso in cui l’impianto fotovoltaico con moduli collocati a terra in aree a destinazione agricola sia:

  • finalizzato alla costituzione di una Comunità energetica rinnovabile, ai sensi dell’articolo 31 del decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199.4. In questa categoria rientrano anche gli impianti fotovoltaici in auto-consumo (fisico o virtuale) o i progetti integrati.

  • rientri in progetti attuativi delle altre misure di investimento del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR)5 e dal Piano nazionale degli investimenti complementari al PNRR (PNC)6, ovvero di progetti necessari per il conseguimento degli obiettivi del PNRR.

Si tratta di una specifica deroga, volta a salvaguardare gli investimenti relativi a progetti approvati e finanziati, con la precisazione che per impianti solari fotovoltaici, con moduli collocati a terra in aree agricole “necessari al conseguimento degli obiettivi del PNRR” ulteriori rispetto ai progetti attuativi del PNRR e del PNC, si dovrebbero intendere quelli per i quali è possibile accedere agli incentivi previsti dal D.lgs 199/2021, ovverosia dal decreto FER X.

Si ricorda, però, che per partecipare alle procedure competitive è necessario aver ottenuto l’autorizzazione alla costruzione e all’esercizio dell’impianto.

In forza di queste considerazioni, la deroga può essere così intesa: se l’impianto è munito del titolo autorizzativo, ha partecipato alla procedura di accesso agli incentivi ed è ammesso “in graduatoria”, esso è realizzabile; in difetto, se è escluso dalla graduatoria, non è realizzabile, in forza dell’art. 5 “DL Agricoltura”.

5. Deroghe per disposizione transitoria

Al comma 2, dell’art. 5 del DL Agricoltura, è precisato che le procedure abilitative, autorizzatorie o di valutazione ambientale in corso, alla data di entrata in vigore del DL Agricoltura, sono “concluse” ai sensi della normativa previgente.

Sotto questo profilo, appare, dunque, ragionevole ritenere che sono fatti salvi sia i progetti per i quali la domanda di autorizzazione (PAS/AU) è già stata presentata in Comune o in Regione, che quelli per i quali – pur non essendo stato formalmente avviato l’iter autorizzativo – è stata almeno presentata domanda di VIA al Ministero.

6 Sono sempre ammessi gli impianti agrivoltaici

Dalla formulazione della norma, pare certo che il divieto in esame non si estenda agli impianti “agrivoltaici”, in quanto l’art. 5 fa espresso riferimento esclusivamente agli impianti fotovoltaici a terra.

Se in relazione agli impianti agrivoltaici “semplici”, potrebbe sorgere qualche dubbio, quelli avanzati sono sicuramente esclusi dalla norma, perché rientrano nella tipologia di progetti, in relazione ai quali il primo comma dell’art. 5 del DL non si applica.

Presuppongono, infatti, progetti necessari per il conseguimento degli obiettivi del PNRR e che rientrano nella M2C2, Investimento 1.1.

D’altro canto, la limitazione all’installazione di impianti agrivoltaici in aree agricole risulterebbe in aperto contrasto con i recenti interventi legislativi volti a sostenere e incentivare la loro realizzazione.

Si pensi, ad esempio, al c.d. “Decreto Agrivoltaico”7, rispetto al quale, in data 17 maggio 2024, il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica (“MASE”) ha approvato le regole applicative8.

Questo decreto, entrato in vigore il 14 febbraio 2024, incentiva la diffusione dell’agrivoltaico, avvalendosi dei fondi del PNRR, con l’obiettivo di installare almeno 1,04 gigawatt di produzione derivante da impianti agrivoltaici avanzati, entro il 30 giugno 2026. Il provvedimento prevede, al fine di favorire il maggior accesso possibile agli imprenditori agricoli, di destinare alle sole aziende agricole, un contingente di 300 MW a impianti agrivoltaici con una potenza massima di 1 MW. I restanti 740 MW vengono destinati alle associazioni temporanee di imprese che includono nella struttura societaria, almeno un imprenditore agricolo. Esse possono accedere ai meccanismi incentivanti tramite la partecipazione a procedure competitive per impianti di qualsiasi potenza.

6.1 Requisiti degli impianti, per essere incentivati

Le principali caratteristiche progettuali e costruttive che il sistema agrivoltaico deve rispettare sono, in estrema sintesi:

A) Superficie minima destinata all’attività agricola

Per poter accedere al contributo è necessario che la superficie minima destinata all’attività agricola/pastorale, nell’ambito del sistema agrivoltaico, risulti pari almeno al 70% della superficie totale del sistema agrivoltaico (Stot), ossia dell’area che comprende la superficie utilizzata per coltura e/o zootecnia e la superficie totale su cui insiste l’impianto agrivoltaico. La superficie totale del sistema agrivoltaico viene determinata prendendo in considerazione l’intera superficie destinata alla realizzazione del sistema agrivoltaico, a cui vengono sottratti i valori delle superfici che non interessano direttamente l’attività agricola, quali, ad esempio, porzioni di superficie occupate da fabbricati, cortili, fossi, canali, stagni, cave, terre sterili, rocce, parchi e giardini ornamentali, aree occupate per allevamenti ittici.

B) Soluzioni costruttive integrate innovative

L’altezza minima dei moduli dell’impianto agrivoltaico avanzato rispetto al suolo deve consentire la continuità delle attività agricole e/o zootecniche, anche sotto ai moduli fotovoltaici e rispettare i valori minimi sotto riportati:

  • 1,3 metri, nel caso di attività zootecnica o di installazione di moduli fotovoltaici in posizione verticale fissa;
  • 2,1 metri, nel caso di attività colturale o mista.

Per la realizzazione degli impianti possono essere impiegati esclusivamente componenti di nuova costruzione, mai impiegati in altri impianti, realizzati secondo le norme CEI e rispondenti a specifici requisiti normativi in termini di qualità e sicurezza indicati nel bando.

C) Producibilità elettrica minima

La produzione elettrica specifica dell’impianto agrivoltaico avanzato (FVagri) non deve essere inferiore al 60 % della producibilità elettrica di un impianto fotovoltaico di riferimento (FVstandard): FVagri ≥ 0,6 Fvstandard

D) Requisiti di esercizio del sistema agrivoltaico

Gli impianti debbono essere dotati di adeguati sistemi di monitoraggio, che consentano di verificare la continuità dell’attività agricola/pastorale, il risparmio idrico, il recupero della fertilità del suolo, il microclima, la resilienza ai cambiamenti climatici. Possono installati anche sistemi di accumulo. Per verificare la continuità dell’attività agricola e pastorale è necessaria la presenza continua di un tecnico specializzato, che sappia individuare e valutare le criticità, di volta in volta emergenti. Occorrerà applicare le moderne tecniche dell’agricoltura di precisione su coltivazioni effettuate in nuovi microclimi presenti nelle aree sottostanti i pannelli e si dovrà monitorare l’attività agricola, valutando quali effetti si producano sulle coltivazioni nel microclima creatosi.

E) Requisiti soggettivi

Possono beneficiare degli incentivi le seguenti tipologie di soggetti:
A. Operatori del settore agricolo, di cui all’art. 4, comma 1, lettera a) del DM Agrivoltaico, ossia:

  1. imprenditori agricoli, in forma individuale o societaria anche cooperativa;
  2. società agricole, come definite dal D.Lgs. 29 marzo 2004, n. 99;
  3. consorzi costituiti tra due o più imprenditori agricoli, ivi comprese le cooperative agricole;
  4. le cooperative o loro consorzi di cui all’art. 1, comma 2, del D.Lgs. 18 maggio 2001, n. 228;
  5. le associazioni temporanee di imprese agricole.

B. Associazioni temporanee di imprese, di cui all’art. 4, comma 1, lettera b) del DM Agrivoltaico, che includano almeno un soggetto di cui alla precedente lettera A.

Si ricorda, infine, che il Bonus prevede:

  • un contributo in conto capitale pari al 40% dei costi sostenuti per la realizzazione dei nuovi impianti, compresi i costi per il sistema di monitoraggio e per l’installazione di sistemi di accumulo;
  • una tariffa incentivante applicata alla produzione di energia elettrica netta immessa in rete.

Le domande possono essere presentate, dal 4 giugno sino al 2 settembre 2024, sul portale del GSE, al fine di richiedere il contributo a fondo perduto per l’agrivoltaico innovativo.

Il testo integrale della nota è pubblicato sulla Consulenza Agricola  n. 6/2024.

Autore: Francesco Tedioli

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